Ο εφησυχασμός της κοινωνίας, η αδράνεια και ο συμβιβασμός είναι η αχίλλειος πτέρνα της δημοκρατίας και των θεσμών της

fb
Τελευταία ενημέρωση: 19-07-2018

Έλεγχος της συμβατότητας των ρυθμίσεων του νέου νόμου για τα όρια ηλικίας και τις επικουρικές συντάξεις με το Σύνταγμα, το Ευρωπαϊκό και Διεθνές Δίκαιο

Κείμενο Εισήγησης στην Ημερίδα της Ένωσης για την Προάσπιση των Κοινωνικών Δικαιωμάτων «Νομική, Οικονομική και Κοινωνικοπολιτική Προσέγγιση του Ν. 3655/2008 “Διοικητική & Οργανωτική Μεταρρύθμιση του Συστήματος Κοινωνικής Ασφάλισης & λοιπές ασφαλιστικές διατάξεις”»

«Έλεγχος της συμβατότητας των ρυθμίσεων του νέου νόμου για τα όρια ηλικίας και τις επικουρικές συντάξεις με το Σύνταγμα, το Ευρωπαϊκό και Διεθνές Δίκαιο»

Όλγα Αγγελοπούλου

Ειδική Επιστήμων Δικαίου Κοινωνικής Προστασίας του Τομέα Δημοσίου Δικαίου της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών - Επιστημονική Συνεργάτις της Ο.Κ.Ε.

---------------------------------------------------------------------------------

1. Εισαγωγικές επισημάνσεις.

Οι διατάξεις του Ν. 3655/08 με τις οποίες μεταβάλλονται τα ειδικά όρια ηλικίας για τη συνταξιοδότηση και το ύψος των πρόωρων και επικουρικών συντάξεων περιέχονται στα άρθρα 143-146 του νόμου. Πριν από την διατύπωση ορισμένων σκέψεων σχετικά με τη συμβατότητα των ρυθμίσεων αυτών με το Σύνταγμα, το ευρωπαϊκό και διεθνές δίκαιο είναι απαραίτητες ορισμένες επισημάνσεις σχετικά με κάθε ένα από τα άρθρα αυτά.

(α) Άρθρο 143.

Με τις διατάξεις του άρθρου 143, πέραν της αυξήσεως του ορίου ηλικίας για συνταξιοδότηση με 35 έτη ασφάλισης κατά 2 χρόνια (και στην κοινή ασφάλιση και στην ασφάλιση των ΒΑΕ) και της αύξησης του ορίου ηλικίας για τη συνταξιοδότηση των παλιών ασφαλισμένων γυναικών στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ με 10.000 ΗΕ, θεσπίζονται δύο «καταργήσεις»: πρώτον, καταργείται η δυνατότητα των νέων ασφαλισμένων να λάβουν μειωμένη σύνταξη στα 55 τους μετά από 35 έτη ασφάλισης και, δεύτερον, καταργούνται οι καταστατικές διατάξεις των φορέων που εντάσσονται στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ οι οποίες προβλέπουν τη συνταξιοδότηση σε περίπτωση απόλυσης είτε κατ’ εφαρμογή διατάξεων περί απολύσεως Γενικών Κανονισμών Προσωπικού είτε λόγω κατάργησης θέσης ή για άλλους λόγους που δεν οφείλονται σε υπαιτιότητα των ασφαλισμένων.

Όλες οι αυξήσεις ορίων ηλικίας, τις οποίες προβλέπει το άρθρο 143, συνοδεύονται από μεταβατικές διατάξεις. Δεν ισχύει όμως το ίδιο και για τις περιπτώσεις των «καταργήσεων». Συγκεκριμένα, η κατάργηση της δυνατότητας λήψης μειωμένης σύνταξης για τους νέους ασφαλισμένους μετά από 35 έτη ασφάλισης και η κατάργηση των καταστατικών διατάξεων για τη συνταξιοδότηση λόγω απόλυσης και ανυπαίτιας αποχώρησης από την υπηρεσία, δεν συνοδεύονται από μεταβατικές ρυθμίσεις αλλά ισχύουν άμεσα από την θέση του νόμου σε ισχύ [1].

(β) Άρθρο 144.

Και με το άρθρο 144 καταργείται ένα δικαίωμα: αυτό των μητέρων ανηλίκων τέκνων να λαμβάνουν μειωμένη σύνταξη με τη συμπλήρωση του 50ου έτους της ηλικίας τους. Παράλληλα, οι ρυθμίσεις του άρθρου 144 συντείνουν σε έναν κανόνα: εφεξής οι μητέρες ανηλίκων τέκνων θα λαμβάνουν πλήρη σύνταξη με τη συμπλήρωση του 55ου έτους της ηλικίας τους. Στο πλαίσιο αυτό, όρια ηλικίας για την απονομή πλήρους σύνταξης σε μητέρες ανηλίκων τέκνων χαμηλότερα του 55ου αυξάνονται σταδιακά έως το 55ο [2].

Μεταβατικές ρυθμίσεις συνοδεύουν όλες αυτές τις αλλαγές, δηλαδή τόσο την κατάργηση της μειωμένης σύνταξης - η οποία επέρχεται με τη σταδιακή αύξηση του 50ου ορίου ηλικίας έως το 55ο - όσο και τις αυξήσεις των ορίων ηλικίας για την πλήρη συνταξιοδότηση των μητέρων ανηλίκων τέκνων.

(γ) Άρθρο 145.

Το άρθρο 145 που έχει τίτλο «κίνητρα παραμονής στην εργασία» προβλέπει, αφενός, αυξήσεις στη σύνταξη ορισμένων κατηγοριών ασφαλισμένων που ασφαλίζονται για περισσότερα από 35 χρόνια και, αφετέρου, μειώσεις για τις πρόωρες συντάξεις. Οι ρυθμίσεις για την αύξηση των συντάξεων σε περίπτωση συμπλήρωσης περισσότερων από 35 ετών στην ασφάλιση αφορούν στους παλιούς ασφαλισμένους του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ και στους νέους ασφαλισμένους.

Η μείωση των συντάξεων για κάθε μήνα που υπολείπεται για τη συμπλήρωση του κατά περίπτωση απαιτούμενου πλήρους ορίου ηλικίας αυξάνεται από 1/267 σε 1/200, ή κατά έτος από 4,5% σε 6%. Η μεγαλύτερη αυτή μείωση θα εφαρμοστεί στις συντάξεις που θα χορηγηθούν από 1.1.2009.

(δ) Άρθρο 146.

Με το άρθρο 146 τίθεται ανώτατο όριο στο ποσοστό αναπλήρωσης των συντάξιμων αποδοχών, το οποίο καθορίζει το ύψος των επικουρικών συντάξεων. Οι συντάξεις που χορηγούν οι φορείς επικουρικής ασφάλισης αρμοδιότητας του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας στους παλαιούς ασφαλισμένους δεν θα μπορούν να υπερβαίνουν το 20% των συντάξιμων αποδοχών για 35 έτη ασφάλισης ή 10.500 ΗΕ. Αν ο χρόνος ασφάλισης είναι μικρότερος των 35 ετών, το ποσοστό 20% μειώνεται ανάλογα. Μεγαλύτερα ποσοστά αναπλήρωσης αναπροσαρμόζονται σταδιακά στο ποσοστό 20% εντός οκταετίας, με ισόποση ετήσια μείωση, αρχής γενομένης την 1.1.2013.

Παράλληλα, το ίδιο άρθρο παρέχει τη δυνατότητα καθορισμού ποσοστού μεγαλύτερου του 20% με απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, εφόσον το επιτρέπει η οικονομική κατάσταση κάθε φορέα, η οποία θα διαπιστώνεται μετά τη σύνταξη αναλογιστικής μελέτης.

2. Όρια στην ελευθερία του νομοθέτη.

Ως γνωστόν, το ΣτΕ δέχεται παγίως [3], ότι το άρθρο 22 παρ. 5 Συντ. επιτρέπει στο νομοθέτη να ρυθμίζει ελεύθερα το είδος ή την έκταση της ασφαλιστικής προστασίας των εργαζομένων, γνώμονας όμως των ρυθμίσεων αυτών θα πρέπει να είναι, αφενός, η προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου και, αφετέρου, η προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης. Με αυτά τα κριτήρια, σύμφωνα με τη νομολογία, ο νομοθέτης δεν εμποδίζεται και να μειώσει ακόμα το ύψος και την έκταση των ασφαλιστικών παροχών, εφόσον η μείωση αυτή προστατεύει το ασφαλιστικό κεφάλαιο [4].

Παρά ταύτα, ο νομοθέτης δεν είναι ανεξέλεγκτος κατά τη ρύθμιση των ασφαλιστικών δικαιωμάτων, αλλά υποχρεούται να μην υπερβαίνει τα άκρα όρια που θέτει το Σύνταγμα και το διεθνές δίκαιο, ορισμένα εκ των οποίων δέχεται και η ελληνική νομολογία. Το ερώτημα που τίθεται είναι, ποιοι κανόνες μπορούν να λειτουργήσουν ως όρια στην ελευθερία του νομοθέτη και, αν ο νομοθέτης του Ν. 3566/08 τα έχει υπερβεί ή όχι. Με την παρούσα εισήγηση θα αναφερθώ σε ορισμένους κανόνες υπερνομοθετικής ισχύος που μπορούν να λειτουργήσουν, κατά τη γνώμη μου, ως όρια για τον έλεγχο των ρυθμίσεων του Ν. 3566/08. Δεν πρόκειται, βεβαίως, για έναν πλήρη έλεγχο της συνταγματικότητας των ρυθμίσεων του Ν. 3566/08, αλλά για μία γενική «δειγματοληπτική» εξέταση ορισμένων μόνον από αυτές.

(α) Η υποχρέωση εκπόνησης προηγούμενων αναλογιστικών μελετών.

Ένα πρώτο όριο εξάγεται, καταρχάς, από το διεθνές δίκαιο και συγκεκριμένα από τα άρθρα 70 παρ. 3 του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας και 71 παρ. 3 της ΔΣΕ 102 για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας. Οι κανόνες αυτοί επιβάλλουν στα συμβληθέντα κράτη μέλη την υποχρέωση να εκπονούν αναλογιστικές μελέτες προτού μεταβάλλουν την εθνική τους νομοθεσία κοινωνικής ασφάλισης.

Ειδικότερα, οι διατάξεις των διεθνών αυτών συνθηκών, τις οποίες έχει κυρώσει η χώρα μας [5], προβλέπουν τα εξής: κάθε συμβαλλόμενο κράτος μέλος πρέπει να αναλαμβάνει την ευθύνη για την χορήγηση των παροχών σύμφωνα με τις διεθνείς συμβάσεις και να λαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη του σκοπού αυτού. Στο πλαίσιο αυτό, το κράτος οφείλει, εάν συντρέχει περίπτωση, να εξασφαλίζει ότι οι μελέτες και οι αναγκαίοι αναλογιστικοί υπολογισμοί, οι αφορώντες την οικονομική ισορροπία, γίνονται περιοδικώς και, σε κάθε περίπτωση, πριν από κάθε αλλαγή που αφορά στις παροχές, στο ύψος των ασφαλιστικών εισφορών ή των φόρων που προορίζονται για την κάλυψη των ασφαλιστικών κινδύνων.

Η υποχρέωση αυτή – για εκπόνηση προηγούμενων αναλογιστικών μελετών – είναι εκ πρώτης μόνον όψεως μία τεχνική υποχρέωση. Στην πραγματικότητα αφορά ένα κρίσιμο ουσιαστικό ζήτημα και δη αυτό της αιτιολόγησης των αλλαγών που μειώνουν το επίπεδο της ασφαλιστικής προστασίας. Με αφορμή τις ως άνω διατάξεις των διεθνών συνθηκών τίθεται το εξής ερώτημα: πόσο τεκμηριωμένη θα πρέπει να είναι η αιτιολογία που προβάλλεται από το νομοθέτη, ότι προστατεύει το ασφαλιστικό κεφάλαιο ή ότι προάγει την κοινωνική ασφάλιση; Αρκεί η αναφορά ενός πρόσφορου λόγου στην αιτιολογική έκθεση του σχεδίου νόμου ή θα πρέπει η συγκεκριμένη μεταβολή να δικαιολογείται με βάση κάποια στοιχεία και – αν απαιτούνται τέτοια στοιχεία – θα πρέπει αυτά να προκύπτουν με βάση μελέτες συγκεκριμένων επιστημονικών προδιαγραφών [6].

Το παραπάνω ερώτημα έχει, κατά τη γνώμη μας, την εξής απάντηση: αναλογιστικές μελέτες θα πρέπει να προηγούνται των ρυθμίσεων που μεταβάλλουν τις παροχές ή/και τις εισφορές σε κάθε περίπτωση νομοθετικής μεταβολής, όπως τούτο ρητώς απαιτείται από τον Ευρωπαϊκό Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας και τη ΔΣΕ 102. Οι αναλογιστικές μελέτες θα πρέπει να είναι προηγούμενες της θέσης των ρυθμίσεων σε ισχύ και να μπορούν να τεκμηριώσουν τις αλλαγές. Αν λ.χ. αυξάνονται οι παροχές, να προκύπτει ότι υφίσταται (ή ότι εξασφαλίζεται) η οικονομική ευχέρεια για την κάλυψή τους και αν μειώνονται οι παροχές, θα πρέπει να προκύπτει ότι εξοικονομούνται πόροι αναγκαίοι για την αποκατάσταση της οικονομικής ισορροπίας. Από την άλλη πλευρά, οι αναλογιστικές μελέτες δεν μπορούν να είναι το αποκλειστικό θεμέλιο της απόφασης του νομοθέτη, δεν μπορούν δηλ. να υποδείξουν, αυτές αποκλειστικά, την ρύθμιση που θα πρέπει να θεσπιστεί.

Έτσι λ.χ. μία αναλογιστική μελέτη που δείχνει ότι η οικονομική κατάσταση ενός ταμείου είναι κακή, προσφέρει έρεισμα για τη λήψη μέτρων που αποτρέπουν τον κίνδυνο, αλλά δεν μπορεί να εξειδικεύσει ποια συγκεκριμένα μέτρα πρέπει να ληφθούν. Το εάν αυτά θα είναι η αύξηση των εισφορών, η μείωση των παροχών ή η συγχώνευση του ταμείου με άλλο εύρωστο θα πρέπει να (μπορεί να) αποφασιστεί με άλλα κριτήρια.

Ο νομοθέτης λοιπόν που επεμβαίνει σε θέματα παροχών ή/και εισφορών, θα πρέπει να «αποδείξει» ότι προστατεύει το ασφαλιστικό κεφάλαιο, επικαλούμενος αναλογιστικές μελέτες, όπως επιτάσσουν οι διεθνείς συμβάσεις. Σε καμία όμως περίπτωση δεν είναι υποχρεωμένος να ακολουθήσει μόνον οικονομικά κριτήρια. Η επιλογή του νομοθέτη θα πρέπει, εκτός από οικονομικά δεδομένα βιωσιμότητας, να βασίζεται στις αρχές που χαρακτηρίζουν την κοινωνική ασφάλιση ως συνταγματικά κατοχυρωμένο θεσμό: την επάρκεια της προστασίας και την κοινωνική αλληλεγγύη.

Της θέσης του Ν. 3655/08 σε ισχύ προηγήθηκαν τέτοιες μελέτες, αναλογιστικές; Η Αιτιολογική Έκθεση δεν επικαλείται κάποια αναλογιστική μελέτη. Είναι όμως γνωστό ότι κατά την προετοιμασία του νόμου εκπονήθηκε μία αναλογιστική μελέτη από το Διεθνές Γραφείο Εργασίας για το ΙΚΑ και τον ΟΓΑ, η οποία ολοκληρώθηκε την 29.1.2008 [7]. Η μελέτη αυτή έδειχνε την εξέλιξη της οικονομικής κατάστασης του ΙΚΑ και του ΟΓΑ. Συνεπώς, τουλάχιστον σε ό,τι αφορά τις ρυθμίσεις των άρθρων 145 και 146 του νόμου που προβλέπουν μειώσεις για τις πρόωρες και τις επικουρικές συντάξεις που χορηγούνται από το σύνολο των φορέων αρμοδιότητας του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, δεν υπάρχει αναλογιστική μελέτη. Αλλά και σε σχέση με το ΙΚΑ-ΕΤΑΜ και τον ΟΓΑ η αναλογιστική μελέτη του Γραφείου Εργασίας δεν περιείχε αναλογιστική εκτίμηση των αλλαγών που εισήχθησαν με το Ν. 3655/08. Με αυτά τα δεδομένα, ο Ν. 3655/08 μπορεί να ελεγχθεί ως αντίθετος στις προαναφερθείσες διεθνείς συμβάσεις.

(β) Η θεωρία του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου σε συνδυασμό με την θεωρία του κοινωνικού κράτους.

Ένα δεύτερο όριο στην ελευθερία του νομοθέτη μπορεί να προέλθει από τη θεωρία του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου σε συνδυασμό με την αρχή του κοινωνικού κράτους. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, ο νομοθέτης δεν μπορεί να μειώσει το επίπεδο της υφιστάμενης προστασίας κατά τρόπο αυθαίρετο και αδικαιολόγητο [8].

Σε ότι αφορά στις ρυθμίσεις των άρθρων 145 και 146 του νόμου για τις πρόωρες και επικουρικές συντάξεις, πέραν του ότι δεν βασίστηκαν σε αναλογιστικές μελέτες, τίθεται το ερώτημα, εάν οι λόγοι για τη θέσπισή τους, όπως αυτοί εξειδικεύονται από την Αιτιολογική Έκθεση, είναι πρόσφοροι για τη δικαιολόγηση των επερχόμενων αλλαγών. Έτσι λ.χ. σχετικά με το άρθρο 146, η Αιτιολογική Έκθεση αναφέρει ότι τη μείωση των επικουρικών συντάξεων επέβαλε η κακή οικονομική κατάσταση των φορέων (χωρίς όμως να επικαλείται ορισμένη μελέτη), αλλά και ότι - τελικώς - υπάρχει δυνατότητα διατήρησης με υπουργική απόφαση ποσοστού αναπλήρωσης μεγαλύτερου από 20% σε περίπτωση που το επιτρέψει η οικονομική κατάσταση του φορέα, όπως αυτή θα προκύπτει σε μελλοντική αναλογιστική μελέτη. Πρόκειται, νομίζω, για αναφορές που έρχονται σε άμεση αντίφαση και αντίθεση μεταξύ τους και που θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως απρόσφορες για τη δικαιολόγηση των δυσμενών για τους ασφαλισμένους αλλαγών.

Από την αρχή του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου απορρέει και μία ακόμα επιταγή για τον κοινό νομοθέτη: δεν επιτρέπεται η κατάργησης ενός ήδη επαρκώς εξειδικευμένου νομοθετικά ασφαλιστικού δικαιώματος χωρίς να προβλέπεται κάποιο άλλο είδος αντίστοιχης προστασίας.

Συνεπώς, η αρχή του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου σε συνδυασμό με την αρχή του κοινωνικού κράτους μπορεί να είναι η βάση για τον έλεγχο της συνταγματικότητας των διατάξεων του Ν. 3655/08 με τις οποίες καταργούνται δικαιώματα και, συγκεκριμένα: (α) το δικαίωμα για λήψη μειωμένης σύνταξης των νέων ασφαλισμένων μετά από 35 έτη ασφάλισης και στο 55ο έτος της ηλικίας τους (άρθρο 143) και (β) το δικαίωμα για λήψη μειωμένης σύνταξης για τις μητέρες ανήλικων τέκνων μετά από 5.500 ΗΕ και στο 50ο έτος της ηλικίας τους [9]

Ο έλεγχος όμως αυτός, ιδίως σε ότι αφορά τις μητέρες, ενέχει μία ιδιαίτερη δυσκολία, καθώς θέτει το εξής ερώτημα: μπορούν τα λοιπά θετικά μέτρα που θεσπίζονται με άλλες διατάξεις για την ίδια κατηγορία ασφαλισμένων - δηλαδή τα μέτρα για την προστασία της μητρότητας των άρθρων 141 και 142 - να θεωρηθούν ως «αντιστάθμισμα» ή «άλλη αντίστοιχη προστασία» που δικαιολογεί την κατάργηση του δικαιώματος σε μειωμένη σύνταξη στο 50ο έτος ηλικίας;

(γ) Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης.

Ένα τρίτο όριο στην ελευθερία του νομοθέτη που περιορίζει ασφαλιστικά δικαιώματα συνιστά, κατά τη γνώμη μου, η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, δεδομένου ότι η αρχή αυτή, όπως και η αρχή της ασφάλειας δικαίου, έχει συνταγματική περιωπή και απορρέει από την έννοια του Κράτους Δικαίου, όπως έχει δεχθεί το ΣτΕ [10]. Επιπλέον, η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης συνιστά και αρχή του κοινοτικού δικαίου, όπως δέχεται το ΔΕΚ [11].

Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης απαγορεύει, κατά τη γνώμη μου, την κατάργηση θεμελιωμένων δικαιωμάτων σε ασφαλιστικές και, συγκεκριμένα, συνταξιοδοτικές παροχές. Στο δίκαιο κοινωνικής ασφάλισης το δικαίωμα στην παροχή θεμελιώνεται ipso iure, όταν συντρέξουν όλες οι προς τούτο απαιτούμενες προϋποθέσεις, π.χ. η συμπλήρωση του απαιτούμενου χρόνου ασφάλισης και η επέλευση του ασφαλιστικού κινδύνου. Η απόκτηση λοιπόν του δικαιώματος χωρεί κατά τη χρονική στιγμή, κατά την οποία ο ασφαλισμένος συμπληρώνει τις προϋποθέσεις αυτές, ανεξαρτήτως του εάν άσκησε ή όχι το ήδη αποκτηθέν δικαίωμα, αν δηλαδή έχει ή όχι παύσει να εργάζεται και αν έχει υποβάλει σχετική αίτησην [12]. Εξάλλου και στο πλαίσιο της θεώρησης των ασφαλιστικών δικαιωμάτων ως περιουσιακών υπό την έννοια του άρθρου 1 του 1ου ΠΠ ΕΣΔΑ – η οποία αποτελεί το θέμα της εισήγησης του Δρ. Απόστολου Παπακωνσταντίνου - γίνεται δεκτό, ότι περιουσιακά είναι τα δικαιώματα που είναι επαρκώς αναγνωρισμένα ή απλώς γεννημένα κατά το εθνικό δίκαιο και, άρα, απαιτητά [13].

Η αποστέρηση του ασφαλισμένου από τη δυνατότητά του να ασκήσει το αποκτηθέν δικαίωμά του σύμφωνα το προϊσχύον ευμενέστερο δίκαιο, έρχεται σε αντίθεση με τη συνταγματική αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Όταν λοιπόν ο νομοθέτης επεμβαίνει στα ασφαλιστικά δικαιώματα επί τα χείρω, θα πρέπει να θεσπίζει διατάξεις που θα επιτρέπουν σε όσους έχουν ήδη θεμελιώσει δικαιώματα πριν την ενέργεια του νέου νόμου να τα ασκήσουν με βάση το προηγούμενο δίκαιο. Η άποψη αυτή δεν έχει γίνει δεκτή από την νομολογία [14], η οποία δέχεται παγίως ότι «ο χρόνος υποβολής του ασφαλιστικού αιτήματος αποτελεί οπωσδήποτε αντικειμενικό κριτήριο για τη διαφορετική μεταχείριση των ασφαλισμένων σε περίπτωση νομοθετικής μεταβολής» [15].

Ακόμα όμως και όταν ο νομοθέτης δεν επεμβαίνει σε θεμελιωμένα ασφαλιστικά δικαιώματα, αλλά σε «ώριμες» ασφαλιστικές προσδοκίες – που κατά μία άποψη υφίστανται όταν έχει συμπληρωθεί ο απαιτούμενος χρόνος ασφάλισης αλλά δεν έχει ακόμα επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος που οδηγεί στη σύνταξη [16] - θα πρέπει να θεσπίζει μεταβατικές ρυθμίσεις που αμβλύνουν τις δυσμενείς για τους ασφαλισμένους συνέπειες του νέου δικαίου. Οι μεταβατικές αυτές ρήτρες θα πρέπει να είναι αναλογικές, δηλαδή να προκύπτει μετά από στάθμιση των αντιτιθέμενων συμφερόντων ότι δεν προσβάλλουν δυσανάλογα την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, διαφορετικά το νέο δίκαιο θα είναι αντισυνταγματικό [17].

Με αυτά λοιπόν τα δεδομένα, πολλές από τις ρυθμίσεις του Ν. 3655/08 μπορούν να ελεγχθούν με βάση την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Πρόκειται για τις όλες τις ρυθμίσεις του νόμου, με τις οποίες μεταβάλλονται οι όροι της ασφαλιστικής προστασίας επί τα χείρω για όσους έχουν ήδη θεμελιωμένα δικαιώματα και χωρίς να υπάρχουν μεταβατικές διατάξεις.

Έτσι, για παράδειγμα, το άρθρο 145 παρ. 3 προβλέπει την μείωση των πρόωρων συντάξεων που καταβάλλονται από την 1.1.2009. Μπορεί όμως την 1.1.2009 να καταβληθεί πρόωρη σύνταξη σε κάποιον που έχει θεμελιώσει το δικαίωμα σε αυτήν με βάση το προηγούμενο καθεστώς αλλά δεν το έχει ασκήσει.

Επιπλέον, όπως επισημάνθηκε αρχικά, σε δύο περιπτώσεις ο Ν. 3655/08 καταργεί δικαιώματα χωρίς η κατάργηση να συνοδεύεται από μεταβατική ρύθμιση. Πρόκειται για (α) την κατάργηση του δικαιώματος των νέων ασφαλισμένων να λάβουν μειωμένη σύνταξη μετά από 35 έτη ασφάλισης και (β) την κατάργηση των καταστατικών διατάξεων των εντασσόμενων στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ φορέων για τη συνταξιοδότηση λόγω απόλυσης και, άρα, την κατάργηση της δυνατότητας συνταξιοδοτήσεως με βάση τις διατάξεις αυτές.

(δ) Δύο ακόμα όρια: η προστασία της περιουσίας & η αρχή της ισότητας.

Επιπλέον, θα μπορούσαν να εξεταστούν δύο ακόμα όρια στη ελευθερία του νομοθέτη να περιορίζει ασφαλιστικά δικαιώματα. Το ένα απορρέει από το άρθρο 1 του 1ου ΠΠ ΕΣΔΑ για την προστασία της περιουσία, στην έννοια της οποίας εμπίπτουν τα δικαιώματα κοινωνικής ασφάλισης, τόσο κατά τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου όσο και κατά τη νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων [18]. Και το άλλο απορρέει από τα άρθρα 4 παρ. 1 και 22 παρ. 5 του Συντάγματος, που επιβάλλουν την με ίσους όρους συμμετοχή των ασφαλισμένων στο σύστημα παροχών και αντιπαροχών της κοινωνικής ασφάλισης, εφόσον η παροχή αυτή είναι αμιγώς ανταποδοτική [19]. Τα όρια αυτά αποτελούν και το αντικείμενο της εισηγήσεως του Δρ. Απόστολου Παπακωνσταντίνου, που με τον τρόπο αυτό συμπληρώνει, με ιδανικό θα έλεγα τρόπο, τη δική μου εισήγηση.

Υποσημειώσεις

[1] Ειδική εξαίρεση εισάγει το άρθρο 143 παρ. 8 για τους ασφαλισμένους στον ενταχθέντα στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ κλάδο σύνταξης του Ταμείου Συντάξεων Προσωπικού Γεωργικών Συνεταιριστικών Οργανώσεων και τον εντασσόμενο κλάδο Ασφάλισης Προσωπικού Ασφαλιστικής Εταιρείας «Η ΕΘΝΙΚΗ», για τους οποίους η κατάργηση των διατάξεων για τη συνταξιοδότηση λόγω απόλυσης κλπ. εφαρμόζεται από 31.12.2010.

[2] Επιπλέον με το άρθρο 144 το δικαίωμα συνταξιοδότησης επεκτείνεται και στους χήρους πατέρες ανηλίκων τέκνων, ενώ τίθενται ή αυξάνονται τα όρια ηλικίας για τη συνταξιοδότηση των μητέρων με 3 τέκνα.

[3] ΣτΕ 136/89, ΕΔΚΑ 1989, σελ. 401 επ., ΣτΕ 2983/89, EΔKA 1990, σελ. 92 επ., ΣτΕ (Ολομ.) 2973/91, ΕΔΚΑ 1992, σελ. 186 επ., ΣτΕ 2132/94, ΕΔΚΑ 1995, σελ. 145 επ., ΣτΕ 337/00, ΤοΣ 2000, σελ. 145 επ. [4] ΣτΕ 251/89, EΔKA 1990, σελ. 15 επ., ΣτΕ 615/91, ΕΔΚΑ 1991, σελ. 689 επ., ΣτΕ 852/94, ΕΔΚΑ 1994, σελ. 668 επ., ΣτΕ 302/94, ΕΔΚΑ 1997, σελ. 367 επ., ΣτΕ (7μελής) 4516/97, ΕΔΚΑ 1997, σελ. 749 επ., ΣτΕ 3127/00, ΕΔΚΑ 2001, σελ. 685 επ. Σχετικά με τη νομολογία αυτή, K. Kremalis, Der Verfassungsschutz des Rechts auf Sozialversicherung der Arbeitnehmer nach der griechischen Verfassung, σε: Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats, Festschrift für Hans F. Zacher zum 70. Geburtstag, R. Ruland/B. Baron von Maydell/H.-J. Papier (eds.), 1998, σελ. 443.

[5] Με τους νόμους 1136/81 και 3251/55 αντίστοιχα.

[6] Το ΣτΕ έχει αντιμετωπίσει το ερώτημα αυτό με ορισμένα Πρακτικά Επεξεργασίας του. Έτσι το Δικαστήριο έχει δεχθεί, ότι η κατάργηση νομοθετικών ρυθμίσεων που επιβάλλουν την υποχρέωση εκπόνησης προηγούμενων αναλογιστικών μελετών αντίκειται στο άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, ΠΕ ΣτΕ 119/96, ΕΔΚΑ 1996, σελ. 366 επ., καθώς και ότι η αύξηση των παροχών που δεν θεμελιώνεται σε αναλογιστική μελέτη δεν είναι νόμιμη όταν από προϋφιστάμενη μελέτη προκύπτει η κακή οικονομική κατάσταση του φορέα, ΠΕ ΣτΕ 178/00, ΕΔΚΑ 2000, σελ. 364 επ. Αντίθετα, σε άλλη περίπτωση το Δικαστήριο δέχθηκε, ότι αναλογιστική μελέτη για την κατάσταση του ταμείου απαιτείται μόνον όταν πρόκειται για αρχική θέσπιση ή εξ ολοκλήρου κατάργηση του καταστατικού ή κανονισμού ταμείου και όχι για τροποποίηση ορισμένων διατάξεων, ΠΕ ΣτΕ 1774/93, ΕΔΚΑ 1993, σελ. 788 επ.

[7] Η οποία έχει δημοσιευθεί στην ιστοσελίδα της Ένωσης, http://www.epkodi.gr.

[8] Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, Θεμελιώδη Δικαιώματα, 1987, σελ. 210, Ξ. Κοντιάδης, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, 2004, σελ. 132, Α. Παπακωνσταντίνου, Η θεωρία του «κοινωνικού κεκτημένου» ως απόδειξη της κανονιστικής υφής του κοινωνικού κράτους (Παρατηρήσεις στη ΣτΕ 2409/98), ΤοΣ 1999, σελ. 303.

[9] Με την απόφασή του 1095/01, ΕΔΚΑ 2001, σελ. 346 επ., το ΣτΕ δέχθηκε, ότι είναι αντίθετος στο άρθρο 21 παρ. 2 του Συντάγματος ο αποκλεισμός των μητέρων με εισόδημα ανώτερο από ορισμένο όριο από το επίδομα και την ισόβια σύνταξη πολύτεκνης μητέρας, που χορηγεί ο ΟΓΑ, καθώς «δεν είναι συνταγματικώς ανεκτός ο περιορισμός ή η υποβάθμιση της παρεχόμενης στους πολυτέκνους ειδικής φροντίδος άνευ αποχρώντος λόγου». Πρόκειται για τη μόνη απόφαση από το πεδίο του δικαίου της κοινωνικής ασφάλειας η οποία έχει επηρεαστεί από την αρχή του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου. Βλ. Α. Στεργίου, Πολυτεκνικά επιδόματα: μία καλύτερη μοίρα για τους λιγότερο ευνοημένους, ΕΔΚΑ 2001, σελ. 423 επ. και Π. Παραρά, Το κοινωνικό δικαίωμα για αξιοπρεπή κατοικία. Αξιοπρέπεια του ανθρώπου και έλεγχος της συνταγματικότητας του νόμου (ΟλΣΕ 173/98), ΔτΑ 1999, σελ. 627 επ. Με την μεταγενέστερη, ωστόσο, απόφασή του 2036/06, ΕΔΚΑ 2006, σελ. 580 επ., το ΣτΕ έκρινε, ότι παρόμοια εισοδηματικά κριτήρια είναι αντίθετα στο Σύνταγμα μόνον εφόσον αφορούν τις οικογένειες με τέσσερα παιδιά και όχι αυτές με τρία παιδιά.

[10] Με την απόφασή του 1508/02. Σχετικά βλ. τις συμβολές που περιέχει ο τόμος «Κράτος Δικαίου και Προστατευόμενη Εμπιστοσύνη», ΔτΑ, 2003.

[11] Βλ. τις συμβολές του τόμου που αναφέρεται στην προηγούμενη υποσημείωση.

[12] Στην περίπτωση των συντάξεων γήρατος, ο κίνδυνος επέρχεται με τη συμπλήρωση του εκάστοτε προβλεπόμενου ορίου ηλικίας. Η σημασία της υποβολής αίτησης από τον ασφαλισμένο και της έκδοσης της διοικητικής πράξης από τον φορέα για την απονομή της παροχής αφορά μόνο το «εάν» ή, ακριβέστερα, το «πότε» της άσκησής και όχι τη γέννηση των σχετικών αξιώσεων. Βλ. Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, 1985, σελ. 308, Ι. Σαρμά, Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Εξελικτική μελέτη των μεγάλων θεμάτων, 1994, σελ. 413 και ΣτΕ 1453/99, ΔιΔικ 2000, σελ. 141 και ΕΔΚΑ 2000, σελ. 263 επ. [13] Ειδικό Δικαστήριο άρθρου 88 παρ. 2 του Συντάγματος 4/06, ΕΔΚΑ 2006, σελ. 812 επ., ΕλΣ (Ολομ.)

18/04, ΕΔΚΑ 2004, σελ. 769 επ., ΕλΣ (Ολομ.) 11/06, ΕΔΔΔΔ 2006, σελ. 142 επ., ΕΔΔΑ 22/1993/417/496, Ελληνικά Διϋλιστήρια Στραν και Στρατή Ανδρεάδη κατά του Ελληνικού Δημοσίου, απόφαση της 9.12.1994, Δίκη 26, σελ. 239 επ. με σχόλιο Κ. Μπέη, ΕΔΔΑ 97/1996/716/913, Παπαγεωργίου κατά Ελλάδας, απόφαση της 22.10.1997, ΕΔΚΑ 1998, σελ. 306 επ.

[14] ΣτΕ 707/06, Τράπεζα Πληροφοριών ΝΟΜΟΣ, ΣτΕ 718/06, ΕΔΚΑ 2006, σελ. 439 επ., ΣτΕ 59/99, ΕΔΚΑ 1999, σελ. 615 επ., ΣτΕ 2914/83, ΕΔΚΑ 1984, σελ. 109 επ.

[15] ΣτΕ 3852/79, ΕΔΚΑ 1980, σελ. 465 επ., ΣτΕ 40/85, ΕΔΚΑ 1985, σελ. 525 επ., ΣτΕ 2527/88, ΕΔΚΑ 1988, σελ. 757 επ., ΣτΕ 251/89, ΕΔΚΑ 1990, σελ. 15 επ. Σε άλλες, ωστόσο, περιπτώσεις το ΣτΕ δέχθηκε, ότι ο χρόνος θεμελίωσης του συνταξιοδοτικού δικαιώματος αποτελεί οπωσδήποτε αντικειμενικό κριτήριο για τη διαφορετική μεταχείριση των ασφαλισμένων σε περίπτωση νομοθετικής μεταβολής ΣτΕ 3177/04, ΕΔΚΑ 2005, σελ. 523 επ. και ΣτΕ 141/81, ΕΔΚΑ 1981, σελ. 142 επ. Για το μέλλον, πάντως ο νομοθέτης δικαιούται να μειώσει το ύψος των ασφαλιστικών παροχών, ΣτΕ 1807/01, ΔΕΝ 2002, σελ. 177 επ.

[16] Η.-J. Papier, Die Differenziertheit sozialrechtlicher Positionen und der Anspruch der Eigentumsgarantie, σε: 2. Sozialrechtslehrertagung, Verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz sozialer Rechtspositionen, Schriftenreihe des deutschen Sozialrechtsverbandes, Bd. XXIII, 1982, σελ. 206, P. Krause, Eigentum an subjektiven öffentlichen Rechten: die Tragweite des Eigentumsschutzes von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüche am Beispiel der Rentenversicherung, 1982, σελ. 107 επ.

[17] Όπως επισημαίνει ο Π. Λαζάρατος, Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του ιδιώτη έναντι της Διοικήσεως, σε: «Κράτος Δικαίου και Προστατευόμενη Εμπιστοσύνη», ΔτΑ, 2003, σελ. 138 επ., οι κλασικές μεταβατικές ρήτρες, την αναλογικότητα των οποίων ελέγχουν άλλα ευρωπαϊκά δικαστήρια και το ΔΕΚ, είναι οι ακόλουθες:

Α) ο περιορισμός για τους θιγόμενους ιδιώτες στη λήψη υπόψη μόνο πραγματικών στοιχείων που δημιουργούνται μετά την έναρξη ισχύος του νόμου,

Β) η χρονικώς περιορισμένη παράταση του παλαιού δικαίου,

Γ) η ύπαρξη ειδικών ρητρών προς απάμβλυνση της σκληρότητας των νέων μέτρων έναντι των ιδιαίτερα θιγόμενων από το νέο νόμο ομάδων πληθυσμού,

Δ) η ύπαρξη βοηθητικών μέτρων προσαρμογής των θιγόμενων ιδιωτών στη νέα κατάσταση,

Ε) η χορήγηση εύλογης αποζημιώσεως.

[18] Για το θέμα αυτό, O. Angelopoulou, «Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention of Human Rights and Social Security Benefits. The interaction between the Jurisprudence of the European Law of Human Rights and the Judicial Protection of Social Security Rights in Germany and Greece», σε: “International Impact upon Social Security”, D. Pieters (ed.), EISS Yearbook 1998, 2000, σελ. 189 επ., H. Bogs, Art. 14 GG (Eigentum) als Vertrauensschutz-Basisnorm für Rentenversicherte? Ein Plädoyer für andere Wege verfassungsgerichtlicher Kontrolle von Sozialstaatsumbau, σε: Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats, Festschrift für Hans F. Zacher zum 70. Geburtstag, R. Ruland/B. Baron von Maydell/H.-J. Papier (eds.), 1998, σελ. 65 επ. S. Van den Bogaert (ed.), Social Security, Non-Discrimination and Property, 1997, A. Schmidt, Europäische Menschenrechtskonvention und Sozialrecht, 2002, σελ. 68 επ., Α. Σκόρδα/ Λ.-Α. Σισιλιάνου, Προστατεύει το άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου στην ΕΣΔΑ του ύψος των συνταξιοδοτικών παροχών; ΝοΒ 2000, σελ. 1221 επ.

[19] Βλ. ΑΕΔ 3/07, ΕΔΚΑ 2006, σελ. 350 επ., ΑΕΔ 4/07, ΕΔΚΑ 2006, σελ. 359 επ., ΑΕΔ 5/07, ΔιΔικ 2007, σελ. 1050 επ.

Διεύθυνση: Πατριάρχου Ιωακείμ 30 Αθήνα 10675 | Ηλεκτρονικό ταχυδρομείο: info@epkodi.gr

Πολιτική Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων