Η αναποτελεσματικότητα της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης στο ζήτημα της είσπραξης των νομοθετημένων πόρων και η βιωσιμότητα του συστήματος

ΗΜΕΡΙΔΑ

στις 07-05-2008 ημέρα Τετάρτη,

στην αίθουσα «ΕΥΡΩΠΗ»

της ΝΟΜΙΚΗΣ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗΣ (Μαυρομιχάλη 23)

με θέμα:

ΑΝΔΡΕΑΣ Κ. ΜΑΤΘΑΙΟΥ

Διδάκτωρ Νομικής - Δικηγόρος στον ΑΡΕΙΟ Πάγο

ΑΛΦΕΙΟΥ 19-21, ΑΜΠΕΛΟΚΗΠΟΙ 115.22

Τηλ: 210 69 84 327, FAX: 210 64 11 752

ΘΕΜΑ ΟΜΙΛΙΑΣ

Η Αναποτελεσματικότητα της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης στο ζήτημα της είσπραξης νομοθετημένων πόρων και η βιωσιμότητα του συστήματος

Κατ΄ αρχήν θα ήθελα να ευχαριστήσω την Ένωση και ιδιαίτερα την Πρόεδρο της κ Α. Δεδούλη για την ευκαιρία που μου δίνεται να μοιραστώ μερικές σκέψεις μαζί σας. Η ενεργοποίηση των φορέων της κοινωνίας των πολιτών και η συνειδητοποίηση από το ευρύτερο σύνολο των προβλημάτων του Συστήματος Κοινωνικής Ασφάλισης είναι κατά τη γνώμη μου μια πρόσφατη εξέλιξη που δικαιολογεί αισιοδοξία για το μέλλον καθώς εκτιμώ ότι μόνο σε μια ενημερωμένη κοινωνία η υιοθέτηση των αναγκαίων πολιτικών είναι πολιτικά δυνατή.

Το Ασφαλιστικό μας σύστημα όπως είναι γνωστό σε όλους, παρουσιάζει και οικονομικό έλλειμμα και κοινωνικό έλλειμμα και έλλειμμα κοινωνικής εμπιστοσύνης.

Η ασφαλιστική μεταρρύθμιση του Ν. 3655/08 όπως προκύπτει και από τις κυβερνητικές εξαγγελίες και από την εισηγητική έκθεση και από τη δομή του νόμου είχε ως κύριο στόχο την αντιμετώπιση του οικονομικού ελλείμματος του Σ.Κ.Α. και όχι του κοινωνικού ελλείμματος ή του ελλείμματος κοινωνικής εμπιστοσύνης.

Στην παρούσα ομιλία θα κάνουμε μερικές επισημάνσεις σχετικά με το πρόβλημα της είσπραξης των ήδη νομοθετημένων πόρων και την τουλάχιστον δειλή όπως θα επιχειρήσουμε να αποδείξουμε στη συνέχεια, παρέμβαση της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης σε χρονίζοντα προβλήματα. Επισημαίνουμε ότι θα ασχοληθούμε με τη νομική πλευρά του ζητήματος αν και εξίσου ή περισσότερο σημαντικές είναι και οι διοικητικές – οργανωτικές πλευρές του ζητήματος. Νομίζουμε ότι η αποφασιστικότητα ή η έλλειψη αποφασιστικότητας του νομοθέτη στην είσπραξη ήδη νομοθετημένων πόρων του Σ.Κ.Α. είναι ένα καλό κριτήριο για τις προοπτικές του συστήματος όχι μόνο για την αντιμετώπιση του οικονομικού ελλείμματος, αλλά και για την αντιμετώπιση του ελλείμματος εμπιστοσύνης της κοινωνίας στις προοπτικές της μεταρρύθμισης και στη βιωσιμότητα του Σ.Κ.Α.

1. ΟΙ ΒΑΣΙΚΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΠΟΥ ΑΣΧΟΛΟΥΝΤΑΙ ΜΕ ΤΟ ΘΕΜΑ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ

Κρίνουμε σκόπιμο να αναφερθούμε αρχικά στα δύο πρώτα άρθρα του νόμου τα οποία έχουν ως εξής:

«Άρθρο 1 Ένταξη στον κλάδο σύνταξης

ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΚΑΙ ΟΡΓΑΝΩΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α΄

ΙΔΡΥΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ - ΕΝΙΑΙΟ ΤΑΜΕΙΟ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΜΙΣΘΩΤΩΝ (ΙΚΑ - ΕΤΑΜ)

Από την 1η του τέταρτου μήνα μετά το μήνα δημοσίευσης του παρόντος νόμου, το Ταμείο Συντάξεων Προσωπικού ΗΣΑΠ (ΤΣΠ - ΗΣΑΠ), το Ταμείο Συντάξεων του Προσωπικού της Εθνικής Τραπέζης της Ελλάδος (ΤΣΠ - ΕΤΕ) και το Ταμείο Συντάξεων Προσωπικού της Τραπέζης της Ελλάδος (ΤΣΠ - ΤΕ), καθώς και οι κλάδοι σύνταξης του Ταμείου Ασφάλισης Προσωπικού Ασφαλιστικής Εταιρείας "Η ΕΘΝΙΚΗ" (ΤΑΠΑΕ - Ε), του Ταμείου Ασφάλισης Προσωπικού ΟΤΕ (ΤΑΠ - ΟΤΕ) και του Ταμείου Ασφάλισης Προσωπικού ΕΤΒΑ (ΤΑΠ - ΕΤΒΑ) εντάσσονται στον κλάδο σύνταξης του ΙΚΑ - ΕΤΑΜ

ΑΡΘΡΟ 2

Όροι και προϋποθέσεις ένταξης

1. Από της εντάξεως των Ταμείων και κλάδων του άρθρου 1 όσοι προσλαμβάνονται σε εταιρίες και πιστωτικά ιδρύματα των οποίων το προσωπικό ασφαλιζόταν στα ανωτέρω Ταμεία και κλάδους σύνταξης, υπάγονται υποχρεωτικά και αυτοδίκαια στην ασφάλιση του ΙΚΑ -ΕΤΑΜ και διέπονται από τη νομοθεσία του. Οι ασφαλισμένοι των ανωτέρω Ταμείων και κλάδων σύνταξης, υπάγονται στην ασφάλιση του ΙΚΑ - ΕΤΑΜ και εξακολουθούν να διέπονται, ως προς τις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης και τον τρόπο υπολογισμού της σύνταξης, από τις διατάξεις της νομοθεσίας των εντασσόμενων Ταμείων και κλάδων, όπως ισχύουν με τις γενικές διατάξεις νόμων και τις διατάξεις του νόμου αυτού. Η διάταξη του δευτέρου εδαφίου της περ. ι΄ της παρ. 11α του άρθρου 2 του ν. 3029/2002 (ΦΕΚ 160 Α΄) καταργείται από 1.1.2013.

2. Εκκρεμείς δίκες που αφορούν διαφορές ή υποθέσεις των εντασσόμενων φορέων και κλάδων, συνεχίζονται από το ΙΚΑ - ΕΤΑΜ χωρίς να επέρχεται διακοπή δίκης. Δικαστικές αποφάσεις που εκδίδονται ισχύουν έναντι του ΙΚΑ - ΕΤΑΜ.

3. Τα ποσοστά ασφαλιστικών εισφορών ασφαλισμένου και εργοδότη, για τους μέχρι την ημερομηνία ένταξης ασφαλισμένους των ως άνω Ταμείων και κλάδων, μειώνονται ισόποσα και σταδιακά, κάθε τρία (3) χρόνια και μέσα σε μία δεκαετία, αρχής γενομένης από 1.1.2013, μέχρι να εξισωθούν πλήρως με τα αντίστοιχα ισχύοντα στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ. Ειδικά οι εισφορές ασφαλισμένων του κλάδου σύνταξης του ΤΑΠΑΕ "Η ΕΘΝΙΚΗ" μειώνονται αμέσως από την ίδια ως άνω ημερομηνία, και καθορίζονται σε ποσοστό 6,67%, του δε εργοδότη σταδιακά, και σύμφωνα με τα αναφερόμενα παραπάνω.

4. Πόροι του IKA - ETAM είναι και οι προβλεπόμενες ασφαλιστικές εισφορές ασφαλισμένου και εργοδότη, τα έσοδα από κοινωνικούς πόρους, οι πρόσοδοι περιουσίας, η απόδοση των κεφαλαίων και των αποθεματικών, καθώς και κάθε άλλο έσοδο των Ταμείων και κλάδων που εντάσσονται. Πέραν των ανωτέρω, οι εργοδότριες Τράπεζες, Τράπεζα της Ελλάδος και Εθνική καταβάλλουν ετησίως και για δεκαπέντε χρόνια στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ ποσό ίσο με το ύψος του ελλείμματος του ΤΣΠ - ΤΕ και του ΤΣΠ - ΕΤΕ, όπως αυτό είχε προσδιοριστεί την 31.12.1992 και το οποίο για την Τράπεζα της Ελλάδος ανέρχεται στο ποσό των είκοσι τριών εκατομμυρίων ευρώ (23.000.000,00 ΕΥΡΩ) για δε την Εθνική Τράπεζα στο ποσό των είκοσι πέντε εκατομμυρίων πεντακοσίων χιλιάδων ευρώ (25.500.000,00 ΕΥΡΩ). Η απόδοση του ποσού κάθε έτους θα γίνεται εντός του μηνός Δεκεμβρίου αρχής γενομένης από το 2009.

5. Το σύνολο του ενεργητικού και παθητικού που προέρχεται από τα εντασσόμενα Ταμεία και κλάδους, καθώς και η κινητή και ακίνητη περιουσία τους, περιέρχονται από την ημερομηνία ένταξης στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ, ως καθολικό διάδοχο αυτών, χωρίς την καταβολή φόρου, τέλους ή δικαιώματος υπέρ του Δημοσίου, οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων.

6. Με απόφαση του Υπουργού Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, αν η κινητή και ακίνητη περιουσία των Φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης από τους οποίους προέρχονται οι εντασσόμενοι κλάδοι δεν είναι κατανεμημένη κατά κλάδους, κατανέμεται κατά την αναλογία του ποσοστού εισφορών, που προβλέπεται για κάθε κλάδο πριν την ένταξή του στο διάδοχο φορέα.

7. Οι μετοχές του ΤΑΠ - ΟΤΕ επί του μετοχικού κεφαλαίου της Εταιρίας Διαχείρισης Ειδικού Κεφαλαίου ΤΑΠ - ΟΤΕ ΑΕ (ΕΔΕΚΤ - ΟΤΕ ΑΕ) του άρθρου 12 του ν. 2768/1999 (ΦΕΚ 273 Α΄) περιέρχονται αυτοδικαίως στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ από της εντάξεως του κλάδου σύνταξης του ΤΑΠ - ΟΤΕ στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ ως καθολικού διαδόχου. Η μεταβίβαση των μετοχών της προηγούμενης παραγράφου απαλλάσσεται από κάθε φόρο, τέλος, τέλος χαρτοσήμου, εισφορά, δικαίωμα ή οποιαδήποτε επιβάρυνση υπέρ του Δημοσίου ή τρίτου. Οι διατάξεις της παρ. 12 του άρθρου 5 του ν. 3029/2002 εφαρμόζονται από της εντάξεως του ΤΑΠ - ΟΤΕ στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ. Η περίπτωση β΄ της παρ. 4 του άρθρου πρώτου του καταστατικού της εταιρίας ΕΔΕΚΤ - ΟΤΕ ΑΕ του άρθρου 12 του ν. 2768/1999 αντικαθίσταται.

8. Εντός εξαμήνου από την ένταξη, συντάσσεται ειδική οικονομική μελέτη, για κάθε εντασσόμενο κλάδο και Ταμείο, που προκηρύσσεται και ανατίθεται από τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών. Αν διαπιστωθούν ελλείμματα, το κράτος αναλαμβάνει την κάλυψή τους. Κατά τα λοιπά για τη χρηματοδότηση του ΙΚΑ - ΕΤΑΜ ισχύουν οι διατάξεις του άρθρου 4 του ν. 3029/2002.

9. Για τα λοιπά θέματα, που δεν ρυθμίζονται από τις διατάξεις του άρθρου αυτού, εφαρμόζονται οι διατάξεις των παραγράφων 7, 8, 9 και 10 του άρθρου 5 του ν. 3029/2002.

11. Οι ρυθμίσεις των άρθρων 140 και 141, των παραγράφων 2, 6 και 8 του άρθρου 143, των παραγράφων 2, 5, 6 και 7 του άρθρου 144 και των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 145 του παρόντος νόμου έχουν εφαρμογή και στους ασφαλισμένους των ενταχθέντων στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ κλάδων σύνταξης του Ταμείου Ασφάλισης Προσωπικού Ιονικής Λαϊκής Τράπεζας, του Ταμείου Συντάξεων Προσωπικού Αγροτικής Τράπεζας της Ελλάδος και του Ταμείου Συντάξεων και Επικουρικής Ασφάλισης Προσωπικού Γεωργικών Συνεταιριστικών Οργανώσεων.

-------------------------------

Το γεγονός ότι ένας νόμος που σύμφωνα με τις εξαγγελίες καλείται να απαντήσει στο οικονομικό έλλειμμα του Σ.Κ.Α. ξεκινάει ήδη με τα πρώτα δύο άρθρα του με μείωση των μέχρι την ψήφιση του νομοθετημένων εισροών στο σύστημα θα μπορούσε να θεωρηθεί και σημειολογικό.

Με τις διατάξεις αυτές παρατηρούμε κατ’ αρχήν ότι επέρχεται μείωση εισφορών και άρα πόρων για το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, αφενός με την ένταξη των μετά την ισχύ του νόμου ασφαλιζόμενων στο Ι.Κ.Α. Ε.Τ.Α.Μ. όπου οι ασφαλιστικές εισφορές είναι χαμηλότερες. Επιπλέον η υποχρέωση της ΕΘΝΙΚΗΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ και των λοιπών αναφερόμενων φορέων να καλύπτει το έλλειμμα του ταμείου της μετατρέπεται σε υποχρέωση να καλύψει με άτοκες δόσεις το έλλειμμα που υπήρχε το 1992 και όχι το έλλειμμα που υπάρχει την στιγμή της ένταξης. Στην εισηγητική έκθεση του νόμου δεν αιτιολογείται καθόλου η επιλογή του έτους 1992 και άρα η επιλογή αυτή του νομοθέτη παραμένει στο χώρο του μυστηρίου. Εξάλλου καμιά ειδική και συγκεκριμένη αναφορά στην οικονομική κατάσταση του κάθε εντασσόμενου Ταμείου δεν υπάρχει εκτός από την αναφορά ότι το Τ.Α.Π.Ο.Τ.Ε. είχε ταμειακό έλλειμμα για το 2008, 550 εκατομμύρια ευρώ.

Περαιτέρω η διάταξη στο σημείο που αναφέρει ότι «οι εργοδότριες Τράπεζες, Τράπεζα της Ελλάδος και Εθνική καταβάλλουν ετησίως και για δεκαπέντε χρόνια στο ΙΚΑ - ΕΤΑΜ ποσό ίσο με το ύψος του ελλείμματος του ΤΣΠ - ΤΕ και του ΤΣΠ - ΕΤΕ, όπως αυτό είχε προσδιοριστεί την 31.12.1992 και το οποίο για την Τράπεζα της Ελλάδος ανέρχεται στο ποσό των είκοσι τριών εκατομμυρίων ευρώ (23.000.000,00 ΕΥΡΩ) για δε την Εθνική Τράπεζα στο ποσό των είκοσι πέντε εκατομμυρίων πεντακοσίων χιλιάδων ευρώ (25.500.000,00 ΕΥΡΩ)» είναι ασαφής, καθώς δεν διευκρινίζεται αν με τον όρο «έλλειμμα» εννοείται το ταμειακό έλλειμμα της χρήσης του 1992 ή το αναλογιστικό έλλειμμα όπως θα ήταν το ορθόδοξο.

Επιπλέον, δεν έγινε αναλογιστική μελέτη πριν την νομοθέτηση, παράλειψη που έχουν επισημάνει επιστήμονες και κοινωνικοί φορείς. Κατά τη ρητή πρόβλεψη του άρθρου 71 παρ. 3 Ν 2084/92 «αναλογιστικές μελέτες καταρτίζονται και σε κάθε άλλη περίπτωση που καθίσταται αναγκαία η μεταβολή των όρων χρηματοδότησης και παροχών των φορέων κοινωνικής ασφάλισης»). Κατά το άρθρο 2 του νόμου αυτού στους φορείς κοινωνικής ασφάλισης υπάγονται εκτός από τα Ν.Π.Δ.Δ. «τα ταμεία ή κλάδοι ή λογαριασμοί που λειτουργούν με τη μορφή ΝΠΙΔ οι υπηρεσίες και κάθε άλλος φορέας ανεξαρτήτως ονομασίας και νομικής μορφής που χορηγούν περιοδικές παροχές υπό τύπον συντάξεων (κύριες και επικουρικές) βοηθημάτων κ.λ.π. εφόσον καταβάλλεται εργοδοτική εισφορά ή κοινωνικός πόρος.

Το ζήτημα της έλλειψης αναλογιστικής μελέτης δεν έχει αντιμετωπιστεί μέχρι τώρα νομολογιακά, αλλά έχει αντιμετωπιστεί από το Σ.Τ.Ε. κατά την έκδοση πρακτικών επεξεργασίας (βλ. σχετ. ΣΤΕ Πρακτικό Επεξεργασίας 119/96, Ε.Δ.Κ.Α 1996, σελ. 366, Πρακτικό Επεξεργασίας Σ.Τ.Ε. 178/2000 Ε.Δ.Κ.Α 2000, σελ. 364).

Σύμφωνα με τα προαναφερθέντα πρακτικά επεξεργασίας του Σ.Τ.Ε. το άρθρο 71 παρ. 3 Ν. 2084/92 είναι διάταξη δημοσίας τάξεως η οποία υλοποιεί τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 22 παρ. 5 Σ. και είναι ανεπίδεκτη νομοθετικής κατάργησης ή παράκαμψης καθώς η υποχρέωση εκπόνησης αναλογιστικών μελετών προκύπτει από την υποχρέωση του κράτους να μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση ως ειδικότερη μέριμνα για την οικονομική βιωσιμότητα του συστήματος.

Επίσης υπερνομοθετικής ισχύος δέσμευση για το νομοθέτη στην κατεύθυνση της υποχρέωσης εκπόνησης αναλογιστικών μελετών πριν από μεγάλες αλλαγές στους όρους χρηματοδότησης παράγεται και από το άρθρο 70 παρ. 3 του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας που κυρώθηκε με το N 1136/81. Σύμφωνα με τη ρητή ρύθμιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας «Το συμβαλλόμενον μέρος δέον όπως αναλαμβάνει γενικήν ευθύνην εις ότι αφορά την εξυπηρέτηση των χορηγουμένων παροχών κατ’ εφαρμογήν του παρόντος Κώδικος και όπως αναλαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για προς επίτευξη του σκοπού αυτού. Οφείλει συντρεχούσης περιπτώσεως να εξασφαλίζει ώστε αι μελέται και οι αναγκαίοι αναλογιστικοί υπολογισμοί, οι αφορώντες την οικονομικήν ισορροπία να γίνονται περιοδικώς και εν πάσει περιπτώσει εκ προοιμίου εις πάσαν τροποποίηση των παροχών , του ποσοστού ασφαλιστικών εισφορών και ή των φόρων των διατιθέμενων εις την κάλυψιν των υπόψην κινδύνων» (βλ. ενδεικτικά. ΣΤΕ Πρακτικό Επεξεργασίας 119/96, Ε.Δ.Κ.Α 1996, σελ. 366, Πρακτικό Επεξεργασίας Σ.Τ.Ε. 178/2000 Ε.Δ.Κ.Α 2000, σελ. 364, βλ. σχετικά και Ξενοφών Κοντιάδης. Οι συνταγματικές δεσμεύσεις της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης σύμφωνα με το 22 παρ. 5 του Συντάγματος, Ε.Δ.Κ.Α 2002, σελ. 169).

Αντίστοιχες υποχρεώσεις επιβάλλει στον εθνικό μας νομοθέτη και το άρθρο 71 παρ.3 της 102 Διεθνούς Σύμβασης Εργασίας που κυρώθηκε με τον νόμο 3251/55 που ορίζει τα εξής:

«3. Το Μέλος δέον όπως αναλάβη την ευθύνην, εις ό,τι γενικώς αφορά την χορήγησιν των παροχών των συμφώνως προς την παρούσαν σύμβασιν χορηγουμένων και λαμβάνη όλα τα αναγκαία μέτρα προς επίτευξιν του σκοπού τούτου. Οφείλει, εάν συντρέχη λόγος, να εξασφαλίζη κατά περιόδους τας αναγκαίας μελέτας και αναλογιστικούς υπολογισμούς τους αναφερομένους εις το οικονομικόν ισοζύγιον, πάντως δε προ πάσης τροποποιήσεως ήτις ήθελεν επενεχθή εις τας παροχάς, το ύψος των ασφαλιστικών εισφορών ή των φόρων των προωρισμένων διά την κάλυψιν των περί ων ο λόγος ασφαλιστικών κινδύνων.»

Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η νομοθέτηση κατά το Ν. 3655/08 με παραπομπή σε μεταγενέστερες και όχι προγενέστερες μελέτες για τις οικονομικές επιπτώσεις παρουσιάζει εκτός που είναι αντίθετη με την ασφαλιστική λογική εμφανίζεται να έρχεται σε αντίθεση και με το Σύνταγμα και με τις διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας.

Πέραν αυτού η ρύθμιση ότι «Αν διαπιστωθούν ελλείμματα, το κράτος αναλαμβάνει την κάλυψή τους.» είναι ιδιαίτερα ασαφής και δημιουργούνται έντονες αμφιβολίες για το αν πρόκειται ποτέ να εφαρμοστεί.

Κατ’ αρχήν δεν αναφέρεται ότι το κράτος καλύπτει τα ελλείμματα αλλά ότι «αναλαμβάνει την κάλυψη τους», διάταξη που αφήνει περιθώρια για τμηματικές άτοκες καταβολές ή «καταβολή μέσω ομολόγων» ή παροχή εγγυήσεων αντί χρημάτων κ.λ.π. Επιπλέον η διάταξη είναι ατελής καθώς δεν υπάρχουν ούτε χρονοδιαγράμματα ούτε κυρώσεις για την μη εφαρμογή της καταβολής. Επιπλέον δεν ρυθμίζονται οι ειδικότερες λεπτομέρειες δηλαδή πώς θα γίνει αυτή η καταβολή και ούτε καν υπάρχει εξουσιοδοτική διάταξη για έκδοση σχετικών κανονιστικών πράξεων. Αν για παράδειγμα οριζόταν χρονοδιάγραμμα για την καταβολή των σχετικών ποσών και η τυχόν παράλειψη καταβολής γεννά ευθύνη του αρμοδίου Υπουργού κατά τις διατάξεις περί ευθύνης Υπουργών η πρόθεση του νομοθέτη για την πραγματική υλοποίηση της διάταξης θα ήταν πιο σαφής.

Με δεδομένο άλλωστε ότι η διεκδίκηση των σχετικών ποσών επαφίεται κατ΄ αρχήν σε διορισμένη κατά πλειοψηφία διοίκηση από τον εκάστοτε Υπουργό και λαμβανόμενης υπόψην και της παράδοσης να αλλάζουν οι διοικήσεις των ταμείων κάθε φορά που αλλάζει ο αρμόδιος Υπουργός, καταλήγουμε ότι δεν υπάρχει ούτε καν περιθώριο για τη διεκδίκηση νομικά της εφαρμογής της διάταξης. Εξάλλου με την ισχύουσα ερμηνεία του έννομου συμφέροντος από τη νομολογία της χώρας μας είναι τουλάχιστον αμφίβολο αν οι ασφαλισμένοι ατομικά ή μέσω των οργανώσεων τους θα μπορούσαν να διεκδικήσουν με νομικά μέσα την εκπλήρωση της κρατικής υποχρέωσης.

Επιπλέον η επιλογή του όρου «ειδική οικονομική μελέτη» για τις μελλοντικές έστω μελέτες που ανατίθεται από τον εκάστοτε Υπουργό αντί αναλογιστική μελέτη που ανατίθεται από την Εθνική Αναλογιστική Αρχή δημιουργεί την υποψία ότι μπορεί να επαναληφθεί το προηγούμενο των οικονομικών μελετών για την ένταξη των ταμείων των τραπεζοϋπαλλήλων στο Ε.Τ.Α.Τ. όπου σημαντικές παραδοχές των σχετικών μελετών προκαθορίστηκαν από τον Υπουργό κατά την ανάθεση της μελέτης κάτι που κατέστησε τις «οικονομικές μελέτες» τουλάχιστον αμφισβητήσιμες επιστημονικά.

Η «αναλογιστική μελέτη» είναι συγκεκριμένος τεχνικός όρος και συνεπάγεται την εφαρμογή διεθνώς καθορισμένων προδιαγραφών ενώ ο όρος «ειδική οικονομική μελέτη» ουσιαστικά δεν είναι τεχνικός όρος και δεν έχει συγκεκριμένο περιεχόμενο.

Εντύπωση προκαλεί άλλωστε και η διατύπωση ότι «αν διαπιστωθούν ελλείμματα το κράτος αναλαμβάνει την κάλυψη τους» εφόσον τουλάχιστον για τις περιπτώσεις των ταμείων των Τραπεζών τα ελλείμματα είναι δεδομένα εφόσον η καταβολή των ποσών που προαναφέρθηκαν θα γίνει σε ετήσιες άτοκες δόσεις (άρα το καταβαλλόμενο ποσό θα είναι μικρότερο και από το έλλειμμα του 1992 λόγω του πληθωρισμού) , ενώ για το ΤΑΠ ΟΤΕ ήδη η εισηγητική έκθεση του νόμου αναφέρεται σε υπάρχον σήμερα έλλειμμα»

Εντύπωση προκαλεί άλλωστε και η διατύπωση ότι «αν διαπιστωθούν ελλείμματα το κράτος αναλαμβάνει την κάλυψη τους» εφόσον τουλάχιστον για τις περιπτώσεις των ταμείων των Τραπεζών τα ελλείμματα είναι δεδομένα αφού η καταβολή των ποσών που προαναφέρθηκαν θα γίνει σε ετήσιες άτοκες δόσεις (άρα το καταβαλλόμενο ποσό θα είναι μικρότερο και από το έλλειμμα του 1992 λόγω του πληθωρισμού) , ενώ για το ΤΑΠ ΟΤΕ ήδη η εισηγητική έκθεση του νόμου αναφέρεται σε υπάρχον σήμερα έλλειμμα»

2. Το προηγούμενο του αρ. 13 Ν. 3408/05

Οι προηγούμενες παρατηρήσεις εκφράζουν μια δυσπιστία σε σχέση με την αποφασιστικότητα του νομοθέτη όσον αφορά την κατοχύρωση της ροής των νομοθετημένων πόρων. Η δυσπιστία αυτή εμφανίζεται να έχει έρεισμα στην μέχρι σήμερα εμπειρία . Εκτός από το γνωστό παράδειγμα της ελλιπούς καταβολής του νομοθετημένου 1% του Α.Ε.Π. στο Ι.Κ.Α επί σειρά ετών ( κορυφαίο ζήτημα στο οποίο η παρούσα νομοθετική μεταρρύθμιση δεν παρεμβαίνει καθόλου ούτε για να αντιμετωπίσει τα συσσωρευμένα χρέη του Δημοσίου ούτε για να εξασφαλίσει την μη επανάληψη του φαινομένου στο μέλλον) υπάρχει και το επίσης ενδεικτικό προηγούμενο του νομοθετημένου για όλα τα ταμεία πόρου του αρ. 13 Ν. 3408/05 (για το ζήτημα έχει κατατεθεί και επερώτηση στη Βουλή από τον βουλευτή Σκουλάκη) . Πρόκειται για ρύθμιση πολύπλοκη, αλλά πάντως σαφέστερη από το άρθρο 2 Ν. 3655/08 που ορίζει τα ακόλουθα:

«1. Οι διατάξεις των περιπτώσεων γ' και δ' της παρ. 5 του άρθρου 17 του ν.δ. 96/1973 (ΦΕΚ 172 Α'), όπως ισχύουν, αντικαθίστανται.

2. Οι φαρμακευτικές επιχειρήσεις έχουν υποχρέωση να παρέχουν στην αρμόδια υπηρεσία στοιχεία και πληροφορίες, που κρίνονται αναγκαία για τον καθορισμό της αρχικής τιμής κάθε φαρμακευτικού προϊόντος και την αναπροσαρμογή της τιμής ήδη κυκλοφορούντος φαρμακευτικού προϊόντος, σύμφωνα με τις διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου. Όσοι αποκρύπτουν ή παρέχουν ανακριβή ή αναληθή στοιχεία και πληροφορίες τιμωρούνται με πρόστιμο ίσο με το δεκαπλάσιο της διαφοράς μεταξύ της τιμής που δηλώνεται από τη φαρμακευτική εταιρεία και της τιμής που επαληθεύεται από την υπηρεσία, επί την πωληθείσα ποσότητα του φαρμακευτικού προϊόντος και για όσο διάστημα εφαρμόστηκε η εγκριθείσα τιμή. Η επιβολή του προστίμου, σύμφωνα με την παράγραφο αυτή, δεν επηρεάζει την αξίωση των ασφαλιστικών ταμείων για την αποκατάσταση της ζημίας που υφίστανται από την ανωτέρω διαφορά τιμών του φαρμακευτικού προϊόντος. Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης καθορίζονται η διαδικασία και κάθε αναγκαία λεπτομέρεια για την επιβολή και είσπραξη του προστίμου, κατά την παράγραφο αυτή, το οποίο αποτελεί έσοδο του Δημοσίου και εισπράττεται κατά τις διατάξεις του Κ.Ε.Δ.Ε..

3. Η διαφορά μεταξύ της ανώτατης ασφαλιστικής τιμής και της καθαρής τιμής κάθε φαρμακευτικού προϊόντος, επί την ποσότητα του φαρμακευτικού προϊόντος που αποδεδειγμένα διατέθηκε σε ασφαλισμένους κάθε ασφαλιστικού ταμείου και των ασφαλισμένων του Δημοσίου κατά το προηγούμενο έτος, όπως οι τιμές αυτές καθορίζονται σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία, επιστρέφεται από τις φαρμακευτικές επιχειρήσεις σε κάθε δικαιούχο ασφαλιστικό ταμείο, με μέριμνα και ευθύνη αυτού. Με κοινή απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και του κατά περίπτωση αρμοδίου Υπουργού ρυθμίζονται η διαδικασία και κάθε ειδικό θέμα και αναγκαία λεπτομέρεια για την επιστροφή της ανωτέρω διαφοράς στα δικαιούχα ασφαλιστικά ταμεία……» .

-------------

Στη συνέχεια η ρύθμιση τροποποιήθηκε με το άρθρο 4 Ν. 3457/06 ως εξής:

«1. Από το σύνολο των πρωτοτύπων φαρμάκων που αποτελούν την κάθε θεραπευτική ομάδα διαμορφώνεται μία Τιμή Αναφοράς, η οποία καθορίζεται βάσει κριτηρίων που ορίζονται με απόφαση της Ε.Δ.Α.Φ.. Οι θεραπευτικές ομάδες και οι Τιμές Αναφοράς μπορούν να αναθεωρούνται ανά διετία, με απόφαση της Ε.Δ.Α.Φ..

2. α) Καθιερώνεται Τιμή Ανάκτησης, η οποία ορίζεται ως η θετική διαφορά που προκύπτει από την αφαίρεση της λιανικής τιμής του φαρμακευτικού ιδιοσκευάσματος από την προκύπτουσα βάσει της Τιμής Αναφοράς της θεραπευτικής του ομάδας στην οποία ανήκει, μετά από αναγωγή στην καθαρή τιμή παραγωγού ή εισαγωγέα, όπως αυτή καθορίζεται από την αγορανομική διάταξη 14/89 (ΦΕΚ 343

Β΄).

β) Ο μαθηματικός τύπος προσδιορισμού της Τιμής Ανάκτησης είναι:

Τιμή Ανάκτησης = (Κόστος Ημερήσιας θεραπείας μείον Τιμή Αναφοράς) επί (Αριθμός Ημερήσιων Δόσεων) επί (y)

όπου, y = συντελεστής αναγωγής της λιανικής τιμής στην καθαρή τιμή παραγωγού ή εισαγωγέα.

γ) Η Τιμή Ανάκτησης όλων των πρωτοτύπων ιδιοσκευασμάτων επανακαθορίζεται

αμέσως μετά την κυκλοφορία του πρώτου γενοσήμου (ουσιωδώς όμοιο). Η τυχόν

Τιμή Ανάκτησης του πρωτοτύπου προσαυξάνεται κατά τη διαφορά της καθαρής τιμής του παραγωγού ή εισαγωγέα, όπως αυτή καθορίζεται από την αγορανομική διάταξη 14/89, από την αντίστοιχη του γενοσήμου.

3. Η Τιμή Ανάκτησης κάθε προϊόντος δημοσιεύεται στο εκάστοτε δελτίο τιμών

φαρμάκων, όπως αυτό ορίζεται στην αγορανομική διάταξη 14/89. Βάσει της Τιμής Ανάκτησης, επιστρέφεται από τις φαρμακευτικές εταιρείες στους φορείς κοινωνικής ασφάλισης και το Δημόσιο το χρηματικό ποσό που αντιστοιχεί στο γινόμενο της Τιμής Ανάκτησης των φαρμάκων επί την ποσότητα των φαρμάκων, των οποίων η δαπάνη καλύφθηκε από το Δημόσιο και τους φορείς της παρ. 1 του άρθρου 1 του παρόντος νόμου.

4. Οι ασφαλιστικοί φορείς βαρύνονται με την εκάστοτε λιανική τιμή του φαρμάκου μειωμένη κατά το προβλεπόμενο ποσοστό συμμετοχής του ασφαλισμένου, καθώς και κατά το αντίστοιχο ποσό ανάκτησης, όπου εφαρμόζονται Τιμές Ανάκτησης.

5. Οι δικαιούχοι ασφαλιστικοί φορείς και το Δημόσιο βεβαιώνουν και

εισπράττουν το ποσό ανάκτησης από τις υπόχρεες φαρμακευτικές εταιρείες. Το ποσό ανάκτησης νοείται ως έκπτωση επί του κύκλου εργασιών, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία.

6. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών, Ανάπτυξης, Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και Εμπορικής Ναυτιλίας ρυθμίζονται οι λεπτομέρειες και κάθε θέμα σχετικό με την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος άρθρου.

7. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης, Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και Εμπορικής Ναυτιλίας καθορίζεται ο χρόνος έναρξης ισχύος των παραγράφων 2 έως 5 του παρόντος άρθρου. Με την έναρξη ισχύος των ανωτέρω παραγράφων, καταργείται η παρ. 3 του άρθρου 13 του ν. 3408/2005 (ΦΕΚ 282 Α) και το άρθρο 28 του ν. 3329/2005 (ΦΕΚ 81 Α΄).»

Είναι αξιοσημείωτο ότι η κοινή Υπουργική Απόφαση που προβλέπει ο νόμος και είναι αναγκαία για την εφαρμογή του δεν εκδόθηκε ποτέ με αποτέλεσμα απώλειες πολλών εκατομμυρίων ευρώ για όλα τα ασφαλιστικά ταμεία. Η παρούσα ασφαλιστική μεταρρύθμιση δεν αγγίζει καθόλου και αυτό το ζήτημα ούτε αποτέλεσε αντικείμενο της η επίλυση του νομοθετικού αυτού κενού. Τα συμπεράσματα δικά σας.

ΜΕΤΡΑ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΕΙΣΦΟΡΟΔΙΑΦΥΓΗΣ

Το μόνο άρθρο που ασχολείται με το κορυφαίο ζήτημα της εισφοροδιαφυγής είναι το 151.

Έμμεσα και μακροπρόθεσμα είναι πιθανό να βοηθήσει και η εφαρμογή του Α.Μ.Κ.Α. για τον οποίο μεριμνά το άρθρο 153 όταν αυτή καταστεί δυνατή, παρά τα προβλήματα που παρουσιάζει και το ίδιο το άρθρο 153. Επίσης οι ενοποιήσεις ταμείων στο βαθμό που μακροπρόθεσμα θα βελτιώσουν τη διοικητική λειτουργία του συστήματος είναι πιθανό (αλλά όχι βέβαιο) ότι θα βελτιώσουν και την προσπάθεια αντιμετώπισης της εισφοροδιαφυγής. Πάντως βραχυπρόθεσμα (λόγω της έλλειψης προετοιμασίας και κοινωνικής συναίνεσης και γενικότερα για τους λόγους που αναφέρθηκαν στην εισήγηση του κ Κουτρουμάνη) η υποβάθμιση του επιπέδου διοικητικής λειτουργίας είναι πιθανότερη από την αναβάθμιση του.

Είναι γνωστό ότι τα μικρά ιδίως ταμεία δεν καταφέρνουν να συντηρήσουν αποτελεσματικό μηχανισμό δίωξης της εισφοροδιαφυγής και γενικά αρκούνται να εισπράττουν ότι τους δοθεί και ενδεχόμενα να υποβάλλουν που και που και καμιά μήνυση. Το Ι.Κ.Α. σύμφωνα με στοιχεία καταφέρνει να ελέγξει περίπου το 1% της απασχόλησης στη χώρα μας. Αλλά ακόμη και αυτό το 1% δεν συνεπάγεται απαραίτητα και είσπραξη των αντίστοιχων εισφορών, αφενός λόγω των επανειλημμένων ρυθμίσεων χρεών και αφετέρου λόγω της γενικότερης αναποτελεσματικότητας του συστήματος είσπραξης νομοθετημένων εισφορών. Η αναποτελεσματικότητα αυτή αναμένεται να ενταθεί για τους λόγους που θα αναλύσουμε παρακάτω

Το άρθρο 151 προβλέπει τα εξής

«Μέτρα κατά της εισφοροδιαφυγής

1. Οι έλεγχοι που διεξάγονται στις επιχειρήσεις και γενικότερα στους χώρους εργασίας, τόσο από την Ειδική Υπηρεσία Ελέγχου Ασφάλισης (ΕΥΠΕΑ) που συστήθηκε στο ΙΚΑ - ETAM με το άρθρο 1 του ν. 2556/1997 (ΦΕΚ 270 Α'), όσο και από το Σώμα Επιθεώρησης Εργασίας (ΣΕΠΕ) που συστήθηκε στο Υπουργείο Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας με το ν. 2639/1998 (ΦΕΚ 205 Α') όπως ισχύει, δύνανται να διενεργούνται και από μικτά κλιμάκια ελέγχου αποτελούμενα από υπαλλήλους και των δύο παραπάνω υπηρεσιών.

Ο σχεδιασμός, προγραμματισμός, συντονισμός και η συγκρότηση των παραπάνω μικτών κλιμακίων ελέγχου γίνεται με τη συνεργασία και ευθύνη του Προϊσταμένου της Διεύθυνσης Περιφέρειας Αττικής της ΕΥΠΕΑ αφ' ενός και αφ' ετέρου των Προϊσταμένων των Περιφερειακών Διευθύνσεων Κοινωνικής Επιθεώρησης και των Κέντρων Πρόληψης Επαγγελματικού Κινδύνου (ΚΕΠΕΚ) του ΣΕΠΕ στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους.

Τα ανωτέρω μικτά κλιμάκια μετά την περάτωση του από κοινού ελέγχου συντάσσουν και υποβάλλουν ξεχωριστά πορίσματα, οι μεν Επιθεωρητές της ΕΥΠΕΑ στον Προϊστάμενο της Διεύθυνσης Περιφέρειας Αττικής του ΙΚΑ - ΕΤΑΜ, οι δε Επιθεωρητές του ΣΕΠΕ στον αρμόδιο Προϊστάμενο των Περιφερειακών Διευθύνσεων Κοινωνικής Επιθεώρησης και του ΚΕΠΕΚ. Οι εν λόγω Προϊστάμενοι αναλαμβάνουν την ευθύνη υλοποίησης των παρατηρήσεων που διατυπώνονται στα πορίσματα αυτά προβαίνοντας στις δέουσες ενέργειες που προβλέπονται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους»

Η ρύθμιση αυτή βρίσκεται στη σωστή κατεύθυνση, στο βαθμό που δίνει τη δυνατότητα κοινής δράσης σε φορείς που έχουν κοινό πεδίο ελέγχων (πρακτικά οι παραβάσεις της εργατικής νομοθεσίας συνυπάρχουν στους ίδιους χώρους με παραβάσεις της ασφαλιστικής νομοθεσίας. Εξάλλου οι περισσότερες παραβάσεις της ασφαλιστικής νομοθεσίας είναι παράλληλα και παραβάσεις της εργατικής νομοθεσίας.)

Όμως στην πράξη τα μεικτά κλιμάκια θα είναι δύσκολο να λειτουργήσουν λόγω έλλειψης προσωπικού και μέσων. Εξάλλου κακώς ο νόμος περιορίζει την συνεργασία στην περίπτωση των ελέγχων από μεικτά κλιμάκια, ενώ θα έπρεπε να προβλέπει αφενός υποχρέωση του ΣΕΠΕ και της ΕΥΠΕΑ να ανταλλάσσουν πληροφορίες κάθε φορά που οι έλεγχοι του ενός σώματος διαπιστώνουν παραβάσεις αρμοδιότητας του άλλου. Επιπλέον δεν υπάρχει κανένας λόγος να περιοριστεί η δυνατότητα μεικτών κλιμακίων μόνο μεταξύ ΕΥΠΕΑ και Σ.Ε.Π.Ε. και να μην συμπεριλαμβάνεται η δυνατότητα και για μεικτά κλιμάκια μεταξύ Σ.Ε.Π.Ε. και υποκαταστημάτων του Ι.Κ.Α.καθώς και μεταξύ Σ.Ε.Π.Ε. και άλλων ασφαλιστικών ταμείων μισθωτών.

Περαιτέρω, με τη σύνδεση δύο αναποτελεσματικών μηχανισμών ελέγχου δεν παράγεται ένα αποτελεσματικό σύστημα ελέγχου. Με δεδομένο ότι οι δυσλειτουργίες του Σ.Ε.Π.Ε. είναι μεγαλύτερες και από τις δυσλειτουργίες της Ε.Υ.Π.Ε.Α αν και η ρύθμιση αυτή είναι κατ’ αρχήν στην σωστή κατεύθυνση, δεν αναμένεται να αποδώσει θεαματικά αποτελέσματα και μάλλον οριακή βελτίωση στο υπάρχον πλαίσιο επιφέρει.

Μεταξύ άλλων θα έπρεπε κατά τη γνώμη μου να διερευνηθούν οι δυνατότητες για θέσπιση ρύθμισης που να επιτρέπει αφενός τη λειτουργία κοινού ηλεκτρονικού αρχείου μεταξύ των υπηρεσιών του Ι.Κ.Α. και του Σ.Ε.Π.Ε. και αφετέρου διασύνδεση με τον κύριο μηχανισμό δίωξης του οικονομικού εγκλήματος που είναι οι υπηρεσίες του υπουργείου Οικονομικών, παράλληλα με την κατάλληλη μετεκπαίδευση του προσωπικού. Σημειώνεται ότι σχεδόν σε όλες τις παραβάσεις ασφαλιστικής νομοθεσίας συντρέχει και παράβαση της φορολογικής νομοθεσίας, ενώ είναι σίγουρο ότι οι πιο κραυγαλέες περιπτώσεις παραβάσεων είναι δυνατόν να εντοπιστούν και από μη ειδικούς (π.χ. η απασχόληση ανασφάλιστων εργαζόμενων μπορεί να διαπιστωθεί και από ένα φορολογικό υπάλληλο). Η εφαρμογή ενός τέτοιου συστήματος δεν απαιτεί απαραίτητα ελέγχους από μεικτά κλιμάκια, αλλά σε πολλές περιπτώσεις αρκεί η αλληλοενημέρωση των φορέων για ενδείξεις παραβάσεων αρμοδιότητας του άλλου φορέα που διαπιστώνονται κατά τη διαδικασία ελέγχου.

Η ΑΝΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΙΣΠΡΑΞΗΣ ΕΙΣΦΟΡΩΝ

Αν και κατά την άποψη μας η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι δυνατόν να στηριχτεί αποκλειστικά στα έσοδα από εισφορές πάντως χωρίς ένα στοιχειωδώς αποτελεσματικό σύστημα είσπραξης εισφορών δεν μπορούμε να μιλάμε για ένα βιώσιμο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Η αποτελεσματικότητα αυτή στηρίζεται τόσο στα θετικά κίνητρα (κίνητρα για δήλωση της απασχόλησης, καλλιέργεια ασφαλιστικής συνείδησης) όσο και στα κατασταλτικά μέτρα κατά της εισφοροδιαφυγής. Για λόγους χρόνου θα αναφερθούμε μόνο στα κατασταλτικά μέτρα. Κατ΄αρχήν η αποτελεσματικότητα αυτών των μέτρων υπονομεύεται από την όλο και συχνότερη προσφυγή σε διατάξεις περί ρυθμίσεων χρεών.

Ρυθμίσεις χρεών

Δεν θέλουμε να επεκταθούμε σε ένα θέμα που έχει αναλυθεί επανειλημμένα, αλλά δεν μπορούμε παρά να επισημάνουμε ότι οι συνεχείς ρυθμίσεις οφειλομένων εισφορών δημιουργούν την εντύπωση ότι οι εργοδότες μπορούν να παραβιάζουν τις ασφαλιστικές τους υποχρεώσεις και άρα αυξάνουν μακροπρόθεσμα την εισφοροδιαφυγή ακόμη κι αν άμεσα φαίνεται ότι επιφέρουν βελτιώσεις στη ρευστότητα των ταμείων. Από όσο γνωρίζουμε πάντως δεν έχουν εντοπιστεί τα ειδικότερα προβληματικά σημεία όλων των νομοθετημάτων που προβλέπουν ρυθμίσεις εισφορών

1. Δεν προβλέπεται η παροχή εγγυήσεων (π.χ. τραπεζικών εγγυητικών επιστολών, τριτεγγύησης , υποθήκης κ.λ.π.) επομένως η εκάστοτε ρύθμιση απλώς δίνει ανάσα στους οφειλέτες που επιλέγουν να υπαχθούν σε αυτήν χωρίς όμως να εξασφαλίζεται η θέληση και η δυνατότητα τους να τηρήσουν τη ρύθμιση, ούτε προβλέπεται ως προϋπόθεση της διατήρησης της υπαγωγής στη ρύθμιση η μη διάπραξη νέων παραβάσεων. Έτσι συνεχίζεται η λειτουργία επιχειρήσεων που αδυνατούν ή δεν σκοπεύουν να πληρώσουν έστω και με ρύθμιση τις εισφορές που οφείλουν και άρα ενθαρρύνεται και η μελλοντική εισφοροδιαφυγή. Παράλληλα αφού η ρύθμιση δεν συνδυάζεται με εγγυήσεις, η υπαγωγή στη ρύθμιση δίνει τον απαραίτητο χρόνο στον οφειλέτη να εξαφανίσει (πραγματικά ή εικονικά) τα περιουσιακά του στοιχεία, με αποτέλεσμα όταν σταματήσει να πληρώνει τις δόσεις να μην κινδυνεύει με αναγκαστική εκτέλεση.

2. Μετά την υπαγωγή οφειλέτη σε ρύθμιση αναστέλλεται η ποινική δίωξη, αλλά όχι η παραγραφή του αδικήματος. Έτσι ο οφειλέτης συχνά πληρώνει τις αναγκαίες δόσεις μέχρι να συμπληρωθεί η ποινική παραγραφή. Το πρόβλημα αυτό θα μπορούσε να λυθεί αν ο νομοθέτης όριζε ότι μαζί με την αναστολή της ποινικής διαδικασίας αναστέλλεται και η παραγραφή του αδικήματος. Το ίδιο θα έπρεπε να προβλεφθεί και για κάθε περίπτωση που αναστέλλεται δικαστική ή διοικητικά ή είσπραξη της οφειλής.

Επιπλέον η υπαγωγή σε ρύθμιση με τις προϋποθέσεις που αναφέρθηκαν αφενός δίνει περιθώριο συνέχισης λειτουργίας σε επιχειρήσεις που δεν θέλουν ή δεν μπορούν να ανταποκριθούν στις ασφαλιστικές τους υποχρεώσεις με αποτέλεσμα να δημιουργείται έδαφος για δημιουργία νέων χρεών στο μέλλον ενώ παράλληλα δίνει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στις επιχειρήσεις που χρωστούν και υπάγονται σε ρύθμιση σε σχέση με τις νομοταγείς επιχειρήσεις και άρα διευρύνεται το κομμάτι της αγοράς που καταλαμβάνουν οι ασυνεπείς επιχειρήσεις (ίσως μάλιστα κάποιες αναγκάζονται να μιμηθούν τους ανταγωνιστές τους).

Ήδη η Ευρωπαϊκή Επιτροπή με το υπ. αρ. D/51769/25-4-07 έγγραφο της εγκαλεί την χώρα μας για νόθευση του ανταγωνισμού μέσω της ρύθμισης των καθυστερούμενων εισφορών που καθιέρωσε το άρθρο 28 Ν. 3518/2006 και αναμένεται η εξέλιξη της υπόθεσης.

Το γεγονός αυτό δεν έλαβε καμιά δημοσιότητα από όσο γνωρίζουμε.

Προσωποκράτηση

Το μέτρο της προσωποκράτησης για χρέη στο Δημόσιο είναι πλέον παρελθόν εδώ και χρόνια. Με σωρεία αποφάσεων του Σ.Τ.Ε. (ενδεικτικά Σ.Τ.Ε.1551/04 – βλ. και Γνωμοδότηση Ν.Σ.Κ. 143/04 με την οποία καλείται η ελληνική αστυνομία να μην εφαρμόζει τις διατάξεις περί προσωποκράτησης) κρίθηκε ότι η προσωποκράτηση για χρέη σε ασφαλιστικούς οργανισμούς δεν είναι πλέον νομικά δυνατή. Το δεδομένο αυτό όφειλε να αξιολογήσει σοβαρά ο νομοθέτης και να αναπροσαρμόσει το νομικό οπλοστάσιο για την αποτροπή της εισφοροδιαφυγής με δεδομένο ότι το μέτρο αυτό (το οποίο και παλιότερα είχε μικρή πρακτική εφαρμογή, αλλά ασκούσε μια «παιδαγωγική επίδραση» είναι νεκρό εδώ και χρόνια.

Επομένως παραμένουν ως μέσα για την είσπραξη των οφειλόμενων εισφορών μόνο τα μέσα αναγκαστικής εκτέλεσης και η ποινική δίωξη στην οποία θα αναφερθούμε παρακάτω.

Τα μέσα αναγκαστικής εκτέλεσης προϋποθέτουν ότι η διοίκηση θα προλάβει να κινηθεί πριν ο οφειλέτης εξαφανίσει μέσω πραγματικών η/και εικονικών (π.χ. σε μέλη της οικογένειας του) μεταβιβάσεων τα περιουσιακά του στοιχεία. Στο ελληνικό δίκαιο δεν υπάρχουν σημαντικοί μηχανισμοί αποτροπής αυτού του φαινομένου (σε αντίθεση με άλλα δίκαια της Ε.Ε. ) και ο έλληνας νομοθέτης επαφίεται στη δυνατότητα διάρρηξης δικαιοπραξίας λόγω καταδολίευσης δανειστών με τα μέσα του αστικού δικαίου και στην εφαρμογή των ποινικών διατάξεων περί καταδολίευσης δανειστών, μέτρα που είναι δύσκολο να αποδώσουν σημαντικά αποτελέσματα.

Ποινική δίωξη εισφοροδιαφυγής

Για την ποινική δίωξη εισφοροδιαφυγής ισχύουν τα παρακάτω:

Το σύστημα ποινικής προστασίας των εισφορών στηρίζεται στον σεβάσμιο λόγω ηλικίας, ΑΝ 86/1967.

Προκαταρκτικά αναφέρουμε ότι ο νόμος αυτός θεσπίστηκε σε μια εποχή όπου και μόνο η ιδέα του ποινικού δικαστηρίου φόβιζε ένα μεγάλο κομμάτι του πληθυσμού.

Οι σχετικές ρυθμίσεις ορίζουν τα ακόλουθα

Α.Ν. 86 της 29.7/7.8.1967. Περί επιβολής κυρώσεων

κατά των καθυστερούντων την καταβολήν και την

απόδοσιν εισφορών εις Οργανισμούς Κοινωνικής

Ασφαλίσεως. (Α 136).

`Αρθρον 1.

1. `Οστις υπέχων νόμιμον υποχρέωσιν καταβολής των βαρυνουσών αυτόν τον ίδιον ασφαλιστικών εισφορών (εργοδοτικών), ασχέτως ποσού, προς τους εις το Υπουργείον Εργασίας υπαγομένους πάσης φύσεως Οργανισμούς Κοινωνικής Πολιτικής ή Κοινωνικής Ασφαλίσεως ή ειδικούς Λογαριασμούς, δεν καταβάλλει ταύτας εντός μηνός, αφ` ής αύται κατέστησαν απαιτηταί, προς τους ως άνω Οργανισμούς τιμωρείται δια φυλακίσεως τουλάχιστον τριών μηνών και χρηματικής ποινής τουλάχιστον 10 χιλιάδων δραχμών.

2. `Οστις παρακρατών ασφαλιστικάς εισφοράς των παρ` αυτώ εργαζομένων επι σκοπώ αποδόσεως εις τους κατά την παράγραφον 1 Οργανισμούς δεν καταβάλλει ή δεν αποδίδει ταύτας προς τους ανωτέρω Οργανισμούς εντός μηνός αφ` ης κατέστησαν απαιτηταί τιμωρείται επί υπεξαιρέσει δια φυλακίσεως τουλάχιστον 6 μηνών και χρηματικής ποινής τουλάχιστον 10 χιλιάδων δραχμών.

………………….

4. Αι εν λόγω υποθέσεις εισάγονται δι` απ` ευθείας κλήσεως εις το ακροατήριον, απαγορευομένης της προσφυγής.

"5. Αν, ως την προηγούμενη ημέρα της εκδίκασης της υπόθεσης σε πρώτο βαθμό, αποδειχθεί από εξοφλητική απόδειξη ή άλλο έγγραφο του οικείου ασφαλιστικού οργανισμού ότι καταβλήθηκαν, αποδόθηκαν ή διαγράφηκαν οι κατά τις παραγράφους 1 και 2 του παρόντος άρθρου εισφορές, οι σχετικές

υποθέσεις αποσύρονται από τη δικάσιμο και τίθενται στο αρχείο με πράξη του αρμόδιου εισαγγελέα. Οι οικείοι ασφαλιστικοί οργανισμοί υποχρεούνται να ενημερώνουν αμέσως τον αρμόδιο εισαγγελέα για την καταβολή, απόδοση ή διαγραφή ολόκληρης της οφειλής ή ότι ο μηνυθείς δεν είναι υπεύθυνος".

Σημείωση: Με το άρθρο 18 Ν.2434/1996 ορίζεται ότι:

"Αναστέλλεται η ποινική δίωξη για παράβαση του α.ν.86/1967,. εξαλείφεται το αξιόποινο σε περίπτωση ολοσχερούς εξόφλησης και αναβάλλεται η εκτέλεση της καταγνωσθείσας ποινής ή διακόπτεται η αρξάμενη εκτέλεση αυτής, η οποία τελικά εξαλείφεται σε περίπτωση ολοσχερούς εξόφλησης.

Αρθρο 2

Το αξιόποινο της πράξης εξαλείφεται αν ο υπαίτιος εξόφλησε πλήρως τις βαρύνουσες αυτόν ασφαλιστικές εισφορές σε οποιαδήποτε στάδιο της δίκης.

Σε περίπτωση εξόφλησης και εφόσον δεν έχει επιδοθεί κλητήριο θέσπισμα στον κατηγορούμενο, οι δικογραφίες τίθενται στο αρχείο με διάταξη του Εισαγγελέα Πλημμελειοδικών, η οποία εγκρίνεται από τον Εισαγγελέα Εφετών…………….."

-----------------

Πρακτικά το σύστημα αυτό απλώς επιβαρύνει τα ποινικά δικαστήρια χωρίς να διασφαλίζει τη συμμόρφωση του οφειλέτη.

Κι αυτό γιατί:

1. Για το λόγο που προαναφέρθηκε. (Η εκμετάλλευση των αλλεπάλληλων ρυθμίσεων καθυστερούμενων εισφορών ώστε να συμπληρωθεί ο χρόνος της ποινικής παραγραφής).

2. Αν καταβληθούν έστω και την τελευταία μέρα πριν τη δικάσιμο οι εισφορές, ο οφειλέτης δεν επιβαρύνεται ούτε καν με συμβολική ποινή, επομένως δεν έχει κίνητρο να μην υποτροπιάσει ούτε θα θεωρηθεί υπότροπος από το ποινικό δικαστήριο την επόμενη φορά που θα είναι κατηγορούμενος.

3. Σχεδόν πάντοτε ακόμη κι αν δεν καταβληθεί ούτε ένα ευρώ κι ακόμη κι αν δεν παραγραφεί το αδίκημα ο οφειλέτης θα τιμωρηθεί με μια ποινή είτε με αναστολή είτε μετατρέψιμη σε χρηματική. Το δεύτερο ενδεχόμενο προϋποθέτει επανειλημμένες καταδίκες.

Έτσι ενώ πρόκειται για διαρκές αδίκημα, η αναστολή ή η μετατροπή της όποιας ποινής σε χρηματική δεν προϋποθέτει την έστω και καθυστερημένη απόδοση των οφειλομένων έστω και εν μέρει. Όταν ο οφειλέτης χρωστάει μεγάλα ποσά από καθαρά οικονομική άποψη είναι προτιμότερο να πληρώσει μια ποινή φυλάκισης η οποία μετά την μετατροπή της σε χρηματική θα είναι πολύ μικρότερη από τα οφειλόμενα παρά να πληρώσει δεκαπλάσια ή εικοσαπλάσια ποσά για την καταβολή των οφειλόμενων εισφορών. (στη δικαστηριακή πρακτική μια οφειλή σε οργανισμό κοινωνικής ασφάλισης ύψους 150.000 Ευρώ είναι πιθανό να επιφέρει μια ποινή που όταν μετατραπεί σε χρηματική αντιστοιχεί σε 4.000 Ευρώ).

4. Ποινικό αδίκημα συνιστά μόνο η μη καταβολή των εισφορών και όχι των προσαυξήσεων. (βλ. Αρείου Πάγου 193/2008).

Έτσι αν ο οφειλέτης σε οποιοδήποτε στάδιο και βαθμό της ποινικής διαδικασίας πληρώσει μόνο το οφειλόμενο αρχικό κεφάλαιο εργατικών και εργοδοτικών εισφορών άτοκο και χωρίς τις προσαυξήσεις και τους τόκους πρέπει να απαλλαγή. Κατά συνέπεια ο ασυνεπής οφειλέτης εξακολουθεί να βρίσκεται από καθαρά οικονομική άποψη σε καλύτερη μοίρα από αυτόν που πλήρωσε έγκαιρα τις εισφορές αφού έχει εκμεταλλευτεί το κεφάλαιο αυτό (το οποίο όσον αφορά τις εργατικές εισφορές έχει μάλιστα υπεξαιρέσει) για πολλά χρόνια χρησιμοποιώντας τους ασφαλιστικούς οργανισμούς ως φορέα παροχής άτοκου δανείου και τελικά καταλήγει (λόγω και του πληθωρισμού) να καταβάλλει λιγότερα από το αρχικό κεφάλαιο.

Έχουμε τη γνώμη ότι ιδιαίτερα στα οικονομικά αδικήματα ο νομοθέτης πρέπει να λαμβάνει σοβαρά υπόψην τη σχέση κόστους- οφέλους για τον παραβάτη κάτι που εμφανέστατα δεν συμβαίνει στη συγκεκριμένη περίπτωση.

5. Στην τυπική περίπτωση οι ασφαλιστικοί οργανισμοί δεν παρίστανται με δικηγόρο στις ποινικές δίκες ως πολιτική αγωγή (και ούτε θα μπορούσαν λόγω της υποστελέχωσης τους σε δικηγόρους), με αποτέλεσμα ο μηνυόμενος όταν έχει καλό δικηγόρο να βρίσκεται σε πλεονεκτική θέση απέναντι στο μηνυτή.

Σε όλο αυτό το αναποτελεσματικό σύστημα καμία παρέμβαση δεν προβλέπεται από τον Ν. 3655/08 και ούτε πρόθεση παρέμβασης έχει εξαγγελθεί. Το κατά πόσον οι αδυναμίες του συστήματος είσπραξης των εισφορών συνιστούν απλώς ένδειξη περιορισμένων δυνατοτήτων του συστήματος ή σιωπηρή πολιτική επιλογή για στήριξη των επιχειρήσεων με έμμεση χρηματοδότηση τους από το ασφαλιστικό σύστημα είναι κατά βάση αντικείμενο της πολιτικής επιστήμης. Σίγουρο όμως είναι ότι χωρίς μια γενναία παρέμβαση στο σύστημα είσπραξης των ήδη νομοθετημένων πόρων οποιεσδήποτε αλλαγές στο ασφαλιστικό μας σύστημα ενώ είναι πιθανόν να εντείνουν το κοινωνικό του έλλειμμα δεν θα μπορέσουν να αντιμετωπίσουν το οικονομικό του έλλειμμα.

Αποτελεσματική προστασία κατά της εισφοροδιαφυγής παρέχει μόνο η απαίτηση ασφαλιστικής ενημερότητας για μια σειρά συναλλαγές όμως αυτές οι συναλλαγές δεν απασχολούν παρά ένα μέρος των επιχειρήσεων, ενώ εξάλλου και αυτό το μέτρο υπονομεύεται από τις νομοθετικές ρυθμίσεις καθυστερούμενων εισφορών που προαναφέρθηκε.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΙΚΗ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΗ

Η αποφασιστικότητα του Έλληνα νομοθέτη στο να κατοχυρώσει την είσπραξη των ήδη νομοθετημένων πόρων είναι έντονα αμφισβητήσιμη και η παρούσα «ασφαλιστική μεταρρύθμιση» εντάσσεται σε αυτό το πλαίσιο. Ειδικά για το θέμα της εισφοροδιαφυγής και της κατοχύρωσης των νομοθετημένων εισροών το κατά πόσο το σημερινό τοπίο προκύπτει από τεχνική αδυναμία ή πολιτική επιλογή των τελευταίων κυβερνήσεων να παρασχεθεί έμμεση επιδότηση σε επιχειρήσεις μέσω της ανοχής της εισφοροδιαφυγής είναι κατ΄ αρχήν μεν αντικείμενο της πολιτικής επιστήμης όμως νομίζουμε ότι ο κάθε πολίτης που βλέπει αυτό το τοπίο μπορεί να βγάζει τα συμπεράσματα του.

Τα τελευταία χρόνια στο Σύστημα Κοινωνικής Ασφάλισης δημιουργείται ένας φαύλος κύκλος.

Οι συνεχείς επισημάνσεις για τους κινδύνους ανατροπής του ασφαλιστικού συστήματος μαζί με την συνεχή περικοπή του επιπέδου παροχών ως απάντηση στην οικονομική κρίση δημιουργούν σε μεγάλο κομμάτι της κοινωνίας την εντύπωση ότι η καταβολή εισφορών δεν έχει χρησιμότητα, αφού τελικά το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης δεν παρέχει ασφάλεια. Κάτι τέτοιο μειώνει και το επίπεδο συμμόρφωσης στην νομοθεσία και την πολιτική υποστήριξη στην εισροή πόρων στο Σ.Κ.Α. και άρα δυναμιτίζει τη βιωσιμότητα του.

Έχουμε τη γνώμη ότι ακόμα και περικοπές παροχών θα μπορούσαν να γίνουν δεκτές από το κοινωνικό σώμα, αν συνοδευόταν αφενός από πραγματικό κοινωνικό διάλογο και αφετέρου από παρεμβάσεις στο επίπεδο των πόρων που να δίνουν την αίσθηση ότι εξασφαλίζεται κάποιο επίπεδο παροχών μακροπρόθεσμα και ότι οι όποιες θυσίες του σήμερα δεν είναι απλώς μια προκαταβολή των θυσιών του αύριο. Δυστυχώς και ο Ν. 3655/08 αντιμετωπίζει τις οικονομικές ανισορροπίες του Σ.Κ.Α. κυρίως ως πρόβλημα εκροών και όχι ως πρόβλημα εισροών και άρα δεν συμβάλλει σε αυτή την κατεύθυνση.