Η προσαρμογή του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος στις δημογραφικές και κοινωνικές αλλαγές

Είναι γεγονός αναμφισβήτητο ότι η πληθυσμιακή παρακμή και η οικονομική ανάπτυξη είναι η πιο χαρακτηριστική αντινομία της εποχής μας. Σε όλες τις ανεπτυγμένες χώρες η δημογραφική αλλαγή έχει λάβει τη μορφή πληθυσμιακής κρίσης ώστε να γίνεται λόγος για πορεία «συλλογικής αυτοκτονίας». Δυστυχώς η χώρα μας δεν είναι άμοιρος του φαινομένου αυτού, αντιθέτως μάλιστα παρουσιάζονται έντονα τα φαινόμενα της δημογραφικής γήρανσης με συνέπειες ανυπολόγιστες στην κοινωνικοοικονομική της ανάπτυξη και στο ασφαλιστικό της σύστημα. Είναι γνωστό, ότι όλα σχεδόν τα συστήματα Κοινωνικής Ασφάλισης τελούν υπό την πίεση όχι μόνο των ενδογενών παραγόντων του θεσμού αλλά και υπό την πίεση της παγκοσμιοποίησης, της ανταγωνιστικότητας της ελεύθερης αγοράς που επιβάλλουν τη μείωση του εργατικού κόστους μέσω και των εισφορών ασφάλισης. Και όχι μόνο. Η δημογραφική γήρανση και οι κοινωνικές αλλαγές φαντάζουν απειλητικά πάνω από τα ασφαλιστικά συστήματα. Στις επόμενες δεκαετίες ένα νέο δημογραφικό σκηνικό φαίνεται ότι διαμορφώνεται για τις χώρες της Ε.Ε., με κύρια χαρακτηριστικά τη συρρίκνωση και την αναπόφευκτη γήρανση τόσο του συνολικού πληθυσμού όσο και του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας. Το νέο αυτό τοπίο θέτει υπό σοβαρή αμφισβήτηση τους θεσμούς και τις πολιτικές που διαμορφώθηκαν σε εποχές κατά τις οποίες οι δημογραφικές προοπτικές ήταν εντελώς διαφορετικές. Ειδικότερα για την Ελλάδα σύγκριση των προβολών από το 2000 έως το 2050 σύμφωνα και με την έκθεση του Βρετανικού Αναλογιστικού οίκου που είχε αναλάβει την μελέτη του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος οδηγεί στις εξής διαπιστώσεις. • Μείωση του συνολικού πληθυσμού κατά ποσοστό 1,97 % (διάγραμμα 1) • Μείωση του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας κατά ποσοστό 19,10% (διάγραμμα 2) εξαιτίας της μείωσης του αριθμού των γεννήσεων κατά τα τελευταία 30 έτη καθώς και της σταδιακής αποχώρησης των γενεών του baby-boom από την αγορά εργασίας. • Αύξηση του πληθυσμού ηλικίας άνω των 45 στη δεκαετία του 2020 ετών και ειδικότερα άνω των 55 ετών στη δεκαετία του 2030 (διάγραμμα 3). Αυτό θα έχει ως αποτέλεσμα τη συνολική γήρανση του εργατικού δυναμικού με πιθανές επιπτώσεις στο παραγόμενο προϊόν και στο ρυθμό οικονομικής ανάπτυξης. Αναστροφή αυτής της τάσης μπορεί να γίνει μόνο με την αύξηση του αριθμού των μεταναστών προς την Ελλάδα και την ενσωμάτωσή τους στην αγορά εργασίας. • Η γήρανση του εργατικού δυναμικού θέτει το ζήτημα της διατήρησης της παραγωγικότητας των εργαζομένων μεγαλύτερης ηλικίας. Το ζήτημα αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό και απαιτείται άμεσα η κρατική παρέμβαση για να εξασφαλιστεί η δυνατότητα πρόσβασης σε συστήματα κατάρτισης των ατόμων μεγαλύτερης ηλικίας. Ταυτόχρονα θα πρέπει να καταπολεμηθούν οι διακρίσεις σε βάρος των ηλικιωμένων εργαζομένων. • Η αύξηση του αριθμού υπερηλικιωμένων ατόμων (άνω των 80 ετών κατά ποσοστό 93,73% το 2050 και των άνω των 90 κατά ποσοστό 200,90% διάγραμμα 4) αυξάνει σημαντικά τις κοινωνικές δαπάνες (δαπάνες σύνταξης και δαπάνες υγείας) και δημιουργεί νέες προκλήσεις για το σύστημα κοινωνικής προστασίας. Μία από αυτές σχετίζεται με τη περίθαλψη μακροχρόνιας φροντίδας για τα άτομα ηλικίας άνω των 80 ετών. • Η μείωση του πληθυσμού εργάσιμης ηλικίας σε συνδυασμό με την αύξηση του αριθμού των συνταξιούχων κατά ποσοστό 49,72% (διάγραμμα 5) επιβαρύνει σημαντικά τα συνταξιοδοτικά συστήματα δημιουργώντας την ανάγκη για ριζικές αλλαγές ενώ η ασφαλιστική σχέση εργαζομένων προς συνταξιούχους από 2,1/1 καταλήγει το 2050 σε 1/1. Εκτός από τις δημογραφικές αλλαγές το σκηνικό της κοινωνικής πολιτικής διαμορφώνεται και από παράγοντες όπως : 1. Ανεργία. Η ανεργία επιδρά αρνητικά τόσο αυξάνοντας τις δαπάνες όσο και περιορίζοντας τα έσοδα. 2. Συμμετοχή γυναικών στην αγορά εργασίας. Χαρακτηριστικό της Ελλάδας είναι η χαμηλή συμμετοχή γυναικών στην αγορά εργασίας, η οποία οφείλεται σε κοινωνικές συνήθειες ,υστέρηση στις κοινωνικές υποδομές . Και την ανεργία που μαστίζει τις γυναίκες περισσότερο. 3. Χαλάρωση των παραδοσιακών δεσμών. Παραδοσιακοί θεσμοί στήριξης όπως η οικογένεια, η γειτονιά, ανταποκρίνονταν σε μια σειρά από κοινωνικά προβλήματα. Η χαλάρωση των παραδοσιακών θεσμών καθιστά την κοινωνική αποξένωση ή τον κοινωνικό αποκλεισμό κυρίαρχο πρόβλημα κοινωνικό και οικονομικό, αφού το πρόβλημα των ατόμων αυτών μεταφέρεται από το οικογενειακό περιβάλλον στον κοινωνικό τομέα και επιβαρύνει οικονομικά το σύστημα . 4. Μετανάστευση. Η Ελλάδα από χώρα εξαγωγής εργατικού δυναμικού στις δεκαετίες του 60,70 μετεστράφη σε χώρα υποδοχής Υποστηρίζεται ότι η μετανάστευση έχει την δυνατότητα να ανατρέψει τις δύσκολες δημογραφικές προοπτικές με την απαραίτητη βεβαίως ενσωμάτωση των μεταναστών στο οικονομικό και κοινωνικό σύστημα. Διανεμητικό σύστημα, αλληλεγγύη των γενεών. Η δημογραφική γήρανση και οι κοινωνικές αλλαγές απειλούν τα ευρωπαϊκά συνταξιοδοτικά συστήματα και το ελληνικό τα οποία είναι συστήματα κατά κύριο λόγο, δημοσίου δικαίου και λειτουργούν σε διανεμητική βάση. Το διανεμητικό σύστημα στην Ελλάδα δεν είναι απλά ένα σύστημα που κυριαρχεί. Θεωρείται θεμελιώδης παράγοντας στο κοινωνικό- οικονομικό σύστημα και στην culturα του λαού και αναγκαίο σύστοιχο της κοινωνικής αλληλεγγύης και συνοχής των γενεών. Η μείωση του εργατικού δυναμικού με το δεδομένο και της αύξησης της ανεργίας σε συστήματα καθαρά διανεμητικά πιέζουν οικονομικά το ασφαλιστικό σύστημα. Γιατί σε ένα αμιγώς διανεμητικό σύστημα οι δαπάνες είναι ίσες με τις εισπράξεις από εισφορές ή φόρους. Δεν υπάρχει ούτε αποθεματικό που δημιουργείται από τυχόν πλεονάσματα ούτε και χρέη από τυχόν ελλείμματα. Η ισορροπία ενός τέτοιου συστήματος εκφράζεται με την ακόλουθη σχέση: Εισφορές x αποδοχές x εισφορές ως % = συνταξιούχοι x ποσόσύνταξη Επομένως Εισπράξεις =πληρωμές δηλ.(έσοδα από τις εισφορές των ασφαλισμένων = δαπάνες συνταξιοδότησης). Σε αυτή την φαινομενικά απλή σχέση είναι εντυπωσιακό το πλήθος των μεταβλητών που υπεισέρχονται και επηρεάζουν τη λειτουργία του και τη βιωσιμότητά του και κυρίως των διαφορετικών τρόπων με τους οποίους αυτές εκφράζονται : είτε ως απόλυτα νούμερα (πλήθος ασφαλισμένων ή συνταξιούχων) είτε ως ποσοστά (ποσοστό εισφοράς ή αναπλήρωσης), είτε ως ρυθμός μεταβολής (παραγωγικότητα) είτε ως διάρκεια (προσδοκώμενη ζωή, διάρκεια εργάσιμου βίου, κλπ), είτε ως ηλικίες (ηλικία έναρξης της ενεργού δράσης, ηλικία συνταξιοδότησης κλπ), είτε ως χρηματικά ποσά (μισθολογικές ή συνταξιοδοτικές δαπάνες, συνολικό ύψος εισφορών κλπ). Οι αναπόφευκτες διακυμάνσεις των δημογραφικών και οικονομικών μεγεθών καθιστούν αναγκαία την αναθεώρηση κάποιων παραμέτρων της σχέσης αυτής και την προσαρμογή τους στα νέα κάθε φορά δεδομένα. Οι επιλογές των λύσεων αναγκαστικά κινούνται στις ακόλουθες κατευθύνσεις: • Την αύξηση του ποσοστού εισφοράς προκειμένου να καλυφθούν οι αυξανόμενες δαπάνες . • Την μείωση του επιπέδου των συντάξεων με την μείωση του ποσοστού αναπλήρωσης των συντάξιμων αποδοχών, μείωση των κατωτάτων εγγυημένων συντάξεων, ενίσχυση της αρχής της ανταποδοτικότητας ώστε οι συντάξεις να είναι ανάλογες των εισφορών του ασφαλισμένου, προκειμένου να διατηρηθεί το τρέχον ποσοστό εισφοράς σταθερό. • Την μεταβολή του λόγου εξάρτησης του συστήματος των εν ενεργεία προς τους συνταξιούχους, με την αύξηση της απασχόλησης ή την μείωση του αριθμού των συνταξιούχων με την αύξηση του χρόνου που απαιτείται για την θεμελίωση του συνταξιοδοτικού δικαιώματος, ή την αύξηση των ορίων ηλικίας συνταξιοδότησης. • Την χρηματοδότηση του συστήματος με δανεισμό, παρακάμπτοντας τον κρατικό προϋπολογισμό. Τέλος • Σε συστήματα όπως το ελληνικό με έντονο οργανωτικό κατακερματισμό των φορέων προστίθεται και μία επί πλέον εναλλακτική λύση: η θέσπιση ενιαίων ρυθμίσεων που εφαρμόζονται για το σύνολο των ασφαλισμένων καθώς και η διαδικασία των ενοποιήσεων και συγχωνεύσεων των ασφαλιστικών οργανισμών. Μαγικές λύσεις δεν υπάρχουν. Υπό την πίεση των δημογραφικών αυτών δεδομένων και των έντονων οικονομικών προβλημάτων η μεταρρύθμιση του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος κινήθηκε προς τις ίδιες κατευθύνσεις. Η ασφαλιστική μεταρρύθμιση αρχίζει τη δεκαετία του 90 με δύο διαδοχικά νόμους οι οποίοι προετοιμάζουν ουσιαστικά το έδαφος για τον ν.2084/92. Σε ένα ασφαλιστικό σύστημα που χαρακτηρίζεται από την πολλαπλότητα των φορέων του και τον κατακερματισμό των διατάξεων του, ο νομοθέτης του ν. 2084/92 επιχειρεί να θέσει ενιαίες αρχές και όρους και να προσαρμόσει το ασφαλιστικό σύστημα στα οικονομικά δεδομένα με την αυστηροποίηση των διατάξεων του συστήματος. Ο ν. 2084/92 αποτελεί στην ουσία εφαρμογή όλων των ανωτέρω λύσεων. • Αυξάνει τα όρια ηλικίας συνταξιοδότησης με πρόβλεψη μακρού χρονικού μεταβατικού διαστήματος στο 60ο και 65ο για το σύνολο των ασφαλισμένων για άνδρες και γυναίκες. • Αυξάνει σταδιακά το συντάξιμο χρόνο που απαιτείται για συνταξιοδότηση κατά ασφαλιστικό οργανισμό με πρόβλεψη μακρού χρονικού μεταβατικού διαστήματος. • Αυξάνει τις εισφορές. • Μειώνει το συνολικό ποσοστό αναπλήρωσης κύριας και επικουρικής σύνταξης. • Θέτει plafond για 35 χρόνια ασφάλισης το 80% των συντάξιμων αποδοχών. • Μειώνει τις συντάξιμες αποδοχές αφαιρώντας τα δώρα Χριστουγέννων και Πάσχα. Συγχρόνως επιφέρει μία ριζοσπαστική τομή στο σύστημα. Διαχωρίζει τους ασφαλισμένους σε παλαιούς και νέους δηλαδή σε όσους ασφαλίστηκαν πριν το 1992, χρονολογία ψηφίσεως του νόμου και μετά. Και εισαγάγει νέο σύστημα για τους νέους εργαζόμενους με αυστηρότερους όρους ασφάλισης και προϋποθέσεις συνταξιοδότησης απ’ ότι στους ήδη ασφαλισμένους, μετακυλίοντας το οικονομικό κόστος του συστήματος προς τις νεώτερες γενιές. Θεσπίζει το 65ο ως γενικό όριο συνταξιοδότησης με 15 χρόνια ασφάλισης, προσδιορίζει το ποσοστό αναπλήρωσης στο 60% των συντάξιμων αποδοχών για 35 χρόνια ασφάλισης, ορίζει ως συντάξιμες αποδοχές το μέσο όρο των αποδοχών της τελευταίας πενταετίας, μειώνει αισθητά το κατώτερο εγγυημένο ποσό σύνταξης στα 135 €, επιβάλλει εισφορές στο σύνολο των αποδοχών ενώ περιορίζει τις συντάξεις και θεσπίζει υποχρεωτικό ανώτατο όριο. Και εισάγει τον θεσμό της τριμερούς χρηματοδότησης του συστήματος ή διμερούς για αυτοαπασχολουμένους από εργοδότες-εργαζόμενους και το κράτος ή εργαζόμενους-κράτους. Και το ερώτημα που έχει τεθεί βέβαια είναι κατά πόσο έχει πληγεί η διαγενεακή αλληλεγγύη και τι επιπτώσεις θα προκύψουν στο μέλλον όταν αντιληφθούν οι νέες γενεές ότι πληρώνουν τις παλαιότερες και συνειδητοποιήσουν ότι τα βάρη δεν μοιράζονται ισομερώς μεταξύ των γενεών. Η δεύτερη περίοδος της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης χαρακτηρίζεται από το ν.2676/99. Με τον νόμο αυτό επιχειρείται προσαρμογή του ασφαλιστικού συστήματος στις δημογραφικές και κοινωνικές εξελίξεις με οργανωτικές και λειτουργικές παρεμβάσεις στους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης με τον περιορισμό του αριθμού τους με ενοποιήσεις και συγχωνεύσεις μεγάλων ασφαλιστικών οργανισμών κύριας και επικουρικής ασφάλισης με στόχο την μείωση του αριθμού τους και τον περιορισμό των λειτουργικών και διοικητικών δαπανών . Η 3η περίοδος της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης αρχίζει με το ν.3029/02 και διανύεται ακόμη η φάση ολοκλήρωσης της με την έννοια της εκδόσεως των εκτελεστικών διαταγμάτων και κανονιστικών πράξεων. Ο ν. 3029/02 επιχειρεί την εν μέρει αποκατάσταση της πληγείσας από τον ν.2084/92 εμπιστοσύνης των γενεών και την εξισορρόπηση, ως ένα βαθμό των διαφοροποιήσεων και των αδικιών μεταξύ παλαιών και νέων ασφαλισμένων με σταδιακές παρεμβάσεις στις παραμετρικές συνιστώσες του συστήματος και πρόβλεψη προσαρμογής με μεταβατικά χρονικά διαστήματα. • Εναρμονίζει τα όρια ηλικίας συνταξιοδότησης σε παλαιούς και νέους ασφαλισμένους θεσπίζοντας το 65ο όριο ως γενικό όριο συνταξιοδότησης με 15 χρόνια ασφάλισης και το 60ο με 35 χρόνια ασφάλισης για άνδρες και γυναίκες. Θεσπίζει συνταξιοδότηση με 37 χρόνια αμιγούς μισθωτής εργασίας χωρίς όριο ηλικίας. • Μειώνει τα ποσοστά αναπλήρωσης στους παλαιούς από 80% σε 70% και αυξάνει το ποσοστό αυτό στους νέους από 60% σε 70% των συνταξίμων αποδοχών εναρμονίζοντας τις δύο κατηγορίες. • Καθορίζει για όλους ως συντάξιμες αποδοχές το μέσο όρο των αποδοχών της τελευταίας πενταετίας. • Αυξάνει το κατώτατο εγγυημένο ποσό σύνταξης από 135€ σε 371€ και το συναρτά δυναμικά με το 70% του κατωτάτου μισθού της Ε.Γ.Σ.Σ.Ε. • Θεσπίζει για τις μητέρες ασφαλισμένες στο ΙΚΑ πρόσθετο πλασματικό χρόνο ασφάλισης για την ανατροφή κάθε παιδιού και μέχρι τρία. • Διαμορφώνει κανόνες κρατικής χρηματοδότησης που εγγυώνται την πλεονασματική οικονομική λειτουργία του ενιαίου φορέα Μισθωτών. • Προβλέπει τη σταδιακή ένταξη στο ΙΚΑ όλων των ταμείων Μισθωτών μέχρι το 2008. • Προβλέπει την ενοποίηση και συγχώνευση των φορέων επικουρικής ασφάλισης. Από τις μέχρι σήμερα αλλαγές φαίνεται οι παρεμβάσεις στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να περιορίζονται μόνον σε μεταβολές και οικονομικές προσεγγίσεις των παραμέτρων του συστήματος, ενώ απουσιάζει μια θαρραλέα και σε βάθος χρόνου μεταρρυθμιστική προσπάθεια που θα έδινε στο σύστημα μακροχρόνια πνοή και άλλη αντίληψη κοινωνικής δικαιοσύνης και αποτελεσματικής διαχείρισης. Υποστηρίζεται από ειδικούς επιστήμονες και αναλυτές ότι, ένας μακροχρόνιος σχεδιασμός για τη βιωσιμότητα των συνταξιοδοτικών ταμείων δεν μπορεί να βασίζεται αποκλειστικά στη μεταβολή κάποιων μεταβλητών (όπως για παράδειγμα τη νόμιμη ηλικία συνταξιοδότησης ή τη χρονική διάρκεια καταβολής ασφαλιστικών εισφορών ...) ή κάποιων παραμέτρων του συστήματος (όπως τα ποσοστά εισφοράς ...). Η βεβαιότητα των δημογραφικών εξελίξεων που συνδέονται με τη μελλοντική εξέλιξη των επιπέδων θνησιμότητας και τις μεταβολές του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας απαιτεί το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης με την πάροδο του χρόνου να γίνεται λιγότερο ευαίσθητο και ευάλωτο στις δημογραφικές αλλαγές. Ο νομοθέτης του ν.3029/02 φαίνεται να έχει προβληματιστεί σοβαρά στις ανωτέρω αιτιάσεις και έχει κάνει το πρώτο βήμα για μια δομική αλλαγή του συστήματος, εισάγοντας τον άγνωστο θεσμό για το ελληνικά δεδομένα, της επαγγελματικής ασφάλισης με την ίδρυση των επαγγελματικών ταμείων σε κεφαλαιοποιητική βάση, με ευκρινή την επιρροή του Γαλλικού συστήματος των mutualité και του paritarisme. Το κεφαλαιοποιητικό σύστημα αποτελεί κατά τη γνώμη ειδικών εμπειρογνωμόνων οδό διαφυγής των προβλημάτων που δημιουργεί η γήρανση του πληθυσμού διότι, εξασφαλίζει ευελιξία με δύο τρόπους: α) κατανέμει το δημογραφικό βάρος σε μεγαλύτερο χρονικό διάστημα και β) αξιοποιεί τις υψηλότερες άμεσες αποδόσεις της αγοράς κεφαλαίου έναντι των χαμηλότερων έμμεσων αποδόσεων που κυριαρχούν στο διανεμητικό σύστημα. Είναι αλήθεια ότι το πρόβλημα της μείωσης γεννητικότητας αποφεύγεται στα κεφαλαιοποιητικά συστήματα. Η κύρια αιτία όμως των προβλημάτων των ασφαλιστικών συστημάτων είναι η αύξηση του προσδόκιμου ορίου ζωής. Υποστηρίζεται λοιπόν, ότι τα προβλήματα από την αύξηση της προσδοκίας ζωής είναι το ίδιο έντονα και στα κεφαλαιοποιητικά συστήματα μάλιστα υποστηρίζεται ότι, τα προβλήματα αυτά αντιμετωπίζονται καλύτερα στο πλαίσιο των διανεμητικών συστημάτων συνταξιοδότησης διότι στα συστήματα αυτά οι σχετικοί κίνδυνοι επιμερίζονται μεταξύ των γενεών. Χωρίς κατά την άποψη μας το κεφαλαιοποιητικό σύστημα να αποτελεί «πανάκεια», ένα μικτό σύστημα συνταξιοδότησης από συντάξεις του πρώτου πυλώνα που θα λειτουργεί σε διανεμητική βάση και ένα δεύτερο πυλώνα κεφαλαιοποιητικού τύπου θα εξισορροπούσε τα προβλήματα. Ο νομοθέτης όμως του ν.3029/02, δεν προχώρησε σε ένα σαφώς οριοθετημένο δεύτερο πυλώνα με κεφαλαιοποιητικό σύστημα και συνολική ή έστω μερική αντικατάσταση του αναδιανεμητικού συστήματος της επικουρικής ασφάλισης από το νέο θεσμό. Και τούτο διότι τα ασφαλιστικά ζητήματα αποτελούν θέματα ιδιαίτερα ευαίσθητα που επηρεάζουν τη ζωή και το προγραμματισμό χιλιάδων ανθρώπων, επιδρούν στη κοινή γνώμη και προκαλούν έντονες αντιδράσεις με κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις. Απαιτούν ως εκ τούτου ιδιαίτερη προσοχή και σύνεση. Η πολιτική εξ’ άλλου είναι η τέχνη του εφικτού. Το γεγονός είναι ότι το πρώτο βήμα έχει γίνει. Τα επόμενα βήματα μιας ουσιαστικής δομικής αλλαγή πρέπει να σχεδιαστούν με ιδιαίτερη προσοχή, να αποτελούν αντικείμενο κοινωνικού διαλόγου και να στηρίζονται στην μεγαλύτερη δυνατή συναίνεση των υπευθύνων φορέων της πολιτικής και των κοινωνικών εταίρων, για να έχουν οι λύσεις μακροπρόθεσμη προοπτική. Η προσαρμογή του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος στις δημογραφικές και κοινωνικές αλλαγές. Δρ. Άρτεμις Αναγνώστου-Δεδούλη Γενική Διευθύντρια Κοιν. Ασφάλισης Υπουργείου Εργασίας & Κοιν.Ασφαλίσεων