Διοικητική και Οργανωτική μεταρρύθμιση του Συστήματος Κοινωνικής Ασφάλισης. Κριτική του νόμου 3655/0

Αικ. Ζαφείρη- Καμπίτση
Επιτ. Γεν. Διευθυντής ΟΑΕΕ Τέως Πρόεδρος Δ.Σ. Τ.Α.Π. – Ο.Τ.Ε.

« ... Διερωτάται κανείς οι προηγούμενες διοικητικές και οργανωτικές μεταρρυθμίσεις τι απέδωσαν. Με τον νέο νόμο, πράγματι επιχειρείται μία βαθειά τομή στο ασφαλιστικό σύστημα της Χώρας, ώστε να αντιμετωπισθούν τα προβλήματα που έχουν συσσωρευθεί. Δηλ. οι προηγούμενες δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, παρά τις περί του αντιθέτου υποσχέσεις γραπτές (αιτιολογικές εκθέσεις των νόμων) και προφορικές (κατά την συζήτηση των νομοσχεδίων στη Βουλή των Ελλήνων). Αναμένεται εάν θα αποδώσει η τελευταία ... »   Α. ΣΥΝΤΟΜΟ ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΩΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ. Την 03/04/08 στο ΦΕΚ 58 Τ.Α δημοσιεύθηκε ο Ν 3655/08. Πρόκειται για τον νόμο που η Κυβέρνηση υποσχέθηκε και προβάλλει συνεχώς, ως ένα από τα μεταρρυθμιστικά της έργα. Έχει περάσει μόλις 15/ετία από την έκδοση του Ν 2084/92, που πράγματι προέβη σε τομή στο σύστημα της Κοινωνικής Ασφάλισης αφού, σύμφωνα με τους ειδικούς μελετητές της Αγγλικής Εταιρείας Goverment Actuary Department U.K. το σύστημα διεσώθη από ουσιαστική κατάρρευση. Ο νόμος αυτός είχε ως τίτλο «Αναμόρφωση της Κοινωνικής Ασφάλισης και άλλες διατάξεις». Με τον ν. 2084/92 είχε δημιουργηθεί η εντύπωση, αν όχι η βεβαιότητα ότι, με τις διατάξεις του, εφόσον εφαρμοσθούν, θα αρθούν ή θα περιοριστούν οι αιτίες που προκάλεσαν την κρίση στον χώρο της κοινωνικής ασφάλισης. Το νομοθέτημα αυτό αποτελείτο από 93 άρθρα. Εάν εφαρμοζόταν θα είχαν προληφθεί πολλά δεινά. Η διάδοχος Πολιτική κατάσταση, για την ικανοποίηση των συντεχνιών που είχε στηρίξει την επανεκλογή της, προέβη σε σειρά τροποποιήσεων και συμπληρώσεων, με αποτέλεσμα η κρίση ενώ διαφαινόταν ότι απομακρύνεται, άρχισε να εμφανίζεται απειλητικά. Το έτος 1997 ξεκίνησε νέος κοινωνικός διάλογος με προσδιορισμένο το περιεχόμενό του, κατέθεσε τις προτάσεις στις οποίες δεν αναφερόταν συγχωνεύσεις και ομαδοποιήσεις φορέων, γιατί η ενότητα αυτή θα ακολουθούσε στη β' φάση του διαλόγου, η οποία ουδέποτε πραγματοποιήθηκε. Την αυγή του 1999 και συγκεκριμένα την 05/01/99 στο ΦΕΚ 1 Τ.Α. δημοσιεύθηκε ο νόμος 2676/99 «Οργανωτική και λειτουργική αναδιάρθρωση των φορέων κοινωνικής ασφάλισης». Ο νόμος αυτός ήταν από τα μεγαλύτερα τότε σε έκταση κοινωνικοασφαλιστικά νομοθετήματα. Η ύλη του κατανεμόταν σε οκτώ (8) Κεφάλαια και αποτελείτο από 91 άρθρα. Στην εισηγητική έκθεση υπήρχε επισήμανση ότι «... για την αντιμετώπιση του προβλήματος η Κυβέρνηση διαμόρφωσε και υλοποιεί ένα ολοκληρωμένο σχέδιο αντιμετώπισης του ασφαλιστικού μας συστήματος......». Ο Ν 2676/99 προέβλεπε μεταξύ άλλων ενοποιήσεις, συγχωνεύσεις και καταργήσεις ασφαλιστικών οργανισμών. Επίσης περιελάμβανε διατάξεις, στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης με τη σύσταση της «Υ.Π.Ε.Δ.Υ.Φ.Κ.Α.» κ.λ.π. και εκσυγχρονισμό της οργάνωσης και λειτουργίας του συστήματος για την εξυπηρέτηση του πολίτη. Επίσης προέβλεπε τη μεγαλύτερη ενοποίηση των τριών Ταμείων ΤΕΒΕ, ΤΑΕ, ΤΣΑ σ' έναν οργανισμό «Ο.Α.Ε.Ε.» η οποία τελικά ολοκληρώθηκε την 01/01/07 και δεν έχει βρεί ακόμη τον βηματισμό της, είναι δε παράδειγμα προς αποφυγή. Φαίνεται ότι, στο πολύπαθο σύστημα της κοινωνικής ασφάλισης, παρ' όλο το προηγούμενο νομοθέτημα μετά 3 ½ χρόνια χρειάστηκε εκ νέου Μεταρρύθμιση. Μετά την αναμόρφωση και τη λειτουργική αναδιάρθρωση ήλθε η ώρα της «Μεταρρύθμισης» και παρά τη σοβαρότητα του θέματος διαπιστώθηκε μία επιτάχυνση τόσο στην κατάρτιση και κατάθεση, όσο και στην ψήφιση του Ν 3029/02, με συνεχείς τροποποιήσεις των διατάξεων. Ο νόμος 3029/02 ρυθμίζει : - Συνταξιοδοτικά θέματα - Τη χρηματοδότηση του Ι.Κ.Α. - Τη συγχώνευση φορέων Κ.Α στο Ι.Κ.Α. - Τον αποχωρισμό από το Ι.Κ.Α. του Ι.Κ.Α. - ΤΕΑΜ και τη δημιουργία νέου φορέα. - Την ίδρυση επαγγελματικών Ταμείων. Από τις προβλεπόμενες εντάξεις των Κλάδων Σύνταξης, των οριζόμενων από το άρθρο 5, ελάχιστες πραγματοποιήθηκαν. Ο νόμος προέβλεπε ένταξη των Κλάδων Σύνταξης μέχρι 1/1/08 στον αντίστοιχο κλάδο του Ι.Κ.Α., με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, μετά από απόφαση των Διοικητικών τους Συμβουλίων και εκπόνηση, ειδικής οικονομικής μελέτης, που προκηρύσσεται και ανατίθεται από τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών. Η διάταξη προέβλεπε ρητώς, την κατάργηση των κλάδων αυτών, από της εντάξεώς τους στο Ι.Κ.Α. Η διάταξη αυτή για τα περισσότερα Ταμεία έμεινε ανενεργής. Δεν είναι η πρώτη φορά που απαξιώνεται διάταξη σημαντική εκ μέρους της οικείας Πολιτικής Ηγεσίας, που οφείλει να την εφαρμόσει ή τουλάχιστον να την καταργήσει και όχι να την αφήσει να «σέρνεται» κοινώς. Φαίνεται ότι κάθε πολιτικός προϊστάμενος του αρμόδιου Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, επιθυμεί να θέσει τη δική του γραφίδα στο χώρο, ενώ το πλέον σωστό θα ήταν, η εφαρμογή των διατάξεων που είχαν ήδη θεσπισθεί. Δεδομένης της απαξίωσης της βασικής διάταξης του αρ. 5 για την ένταξη στο Ι.Κ.Α. το οποίο μετονομάστηκε σε Ι.Κ.Α. - ΕΤΑΜ προκειμένου να δεχθεί το σύνολο της μισθωτής εργασίας και δεδομένου ότι, παρά την μέχρι το έτος 2007 οργανωτική και λειτουργική αναδιάρθρωση και μεταρρύθμιση, το σύστημα αντιμετώπισε προβλήματα βιωσιμότητας. Την 03/04/08 δημοσιεύθηκε ο νόμος 3655/08 «Διοικητική και Οργανωτική Μεταρρύθμιση του Συστήματος Κοινωνικής Ασφάλισης και λοιπές ασφαλιστικές διατάξεις». Διερωτάται κανείς οι προηγούμενες διοικητικές και οργανωτικές μεταρρυθμίσεις τι απέδωσαν. Με τον νέο νόμο, πράγματι επιχειρείται μία βαθειά τομή στο ασφαλιστικό σύστημα της Χώρας, ώστε να αντιμετωπισθούν τα προβλήματα που έχουν συσσωρευθεί. Δηλ. οι προηγούμενες δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, παρά τις περί του αντιθέτου υποσχέσεις γραπτές (αιτιολογικές εκθέσεις των νόμων) και προφορικές (κατά την συζήτηση των νομοσχεδίων στη Βουλή των Ελλήνων). Αναμένεται εάν θα αποδώσει η τελευταία. Άλλωστε η αιτιολογική έκθεση του νόμου αυτού (Ν. 3655/08) αναφέρει σαφώς ότι «..... Κατά το παρελθόν με σειρά νόμων επιχειρήθηκε αναμόρφωση του ασφαλιστικού συστήματος της χώρας μας, όπως με τους νόμους 1902/90 3029/02, 3371/05 3518/06 κ.α.» Βασική αιτία για την επιχειρούμενη διοικητική μεταρρύθμιση, ήταν ο μεγάλος αριθμός των ασφαλιστικών φορέων εκ των οποίων οι 80 και οι 53 κλάδοι ασφάλισης ανήκαν στην αρμοδιότητα της Γεν. Γραμ. Κοιν. Ασφαλίσεων. Β. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ Πράγματι ο Ν. 3655/08 είναι το μεγαλύτερο σε έκταση νομοθέτημα στο χώρο της κοινωνικής ασφάλισης. Αποτελείται από 154 άρθρα και η ύλη του κατανέμεται σε δέκα έξι (16) Κεφάλαια. Από απόψεως νομοτεχνικής, έχει μία συνέπεια και δεν παρουσιάζει ανακάτεμα της ύλης. Τα κεφάλαια με τα οποία ιδρύονται, τα νέα Ταμεία, είναι πανομοιότυπα, συμπεριλαμβάνει δε και διατάξεις «Οργανισμού» αφού, ορίζει τη διάρθρωση των Κεντρικών Υπηρεσιών με προσδιορισμένες αρμοδιότητες και αυτό για την άμεση λειτουργία των Ταμείων. Στην αιτιολογική έκθεση αναγράφεται ότι «...... θα προβλέπονται ενιαίες Διευθύνσεις Διοικητικού, Οικονομικών Υπηρεσιών, Μηχανογραφικών Εφαρμογών και Επιθεώρησης .....». Μα αν ανατρέξει κανείς τους υφιστάμενους οργανισμούς των ασφαλιστικών φορέων, οι αρμοδιότητες των προαναφερομένων Διευθύνσεων, είναι ad hoc αφού πάντα δίνει το project η Γεν. Γρ. Κοιν. Ασφαλίσεων για την ομοιότητα του θέματος. Όμως στην κοινωνική ασφάλιση, το καταστατικό και ο Οργανισμός, είναι σαφώς διαφορετικά νομοθετήματα, με σαφή προσδιορισμένη ύλη. Ο νόμος αυτός επιδιώκοντας την όσο το δυνατόν συντομότερη λειτουργία των νέων φορέων, προβαίνει στην εκπόνηση μάλλον Οργανισμού και δεδομένου ότι , δεν περιλαμβάνει όλες τις διατάξεις για να λειτουργήσουν οι νέες υπηρεσίες, δίνει εξουσιοδότηση με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας ύστερα από γνώμη του Δ.Σ. του Ταμείου και του Συμβουλίου Κοινωνικής Ασφάλισης να τροποποιούνται ή να συμπληρώνονται οι περιγραφόμενες από τον νόμο αρμοδιότητες. Επίσης προβλέπεται με προεδρικό διάταγμα εντός έτους από την έναρξη λειτουργίας του κάθε Ταμείου να καταρτισθεί ο οργανισμός του κάθε Ταμείου. Για τον Ενιαίο Κανονισμό Παροχών Υγείας σε είδος και σε χρήμα (Τ.Α.Υ.Τ.Ε.Κ.Ω.) προβλέπεται απόφαση του Υπουργού Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας με γνώμη του Δ.Σ. του Ταμείου, οικονομική μελέτη και γνώμη του Συμβουλίου Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Τούτο εφαρμόζεται για να αποφευχθεί ο σκόπελος που απαιτεί, αναλογιστική μελέτη και τεκμαίρεται ότι, μετά τους ελλειμματικούς Κλάδους Σύνταξης και οι άλλοτε κραταιοί Κλάδοι Ασθένειας, έχουν αρχίσει να εμφανίζουν σημάδια οικονομικής κόπωσης. Εισέρχονται και αυτοί στον αστερισμό των ταμειακών ελλειμμάτων και αν δεν υπάρξει αντιστροφή της τάσης αυτής, γρήγορα θα μετατραπούν τα ελλείμματα σε οργανικά. Γ. ΚΡΙΤΙΚΗ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ Το ασφαλιστικό μας σύστημα παρουσιάζει γενικώς έλλειμμα. Έλλειμμα οικονομικό έλλειμμα διοικητικό και έλλειμμα κοινωνικής εμπιστοσύνης. Διερωτάται κανείς, γιατί να επιτύχει η τελευταία μεταρρύθμιση, αφού οι προηγούμενες δεν έδωσαν τα απαραίτητα σημεία ανάταξης του συστήματος, για τα οποία επαίροντο οι κατά καιρούς εμπνευστές τους. Κατά αρχήν για τα διαπιστωμένα ελλείμματα έπρεπε να έχει προηγηθεί οικονομική μελέτη και όχι μετά από 6μηνο όπως προβλέπεται στο Κεφάλαιο 1^ο για την ένταξη των ελλειμματικών Κλάδων Σύνταξης στο Ι.Κ.Α. - ΕΤΑΜ με την επισήμανση ότι «..... Αν διαπιστωθούν ελλείμματα το Κράτος αναλαμβάνει την κάλυψή τους .....». Η διάταξη αυτή είναι ασαφής και υποστηρίζεται η άποψη, με τη γραμματική ερμηνεία αυτής, ότι αναλαμβάνει την υποχρέωση για τμηματικές άτοκες καταβολές ή «καταβολές μέσω ομολόγων» όπως προβλέπει το αρ. 4 του Ν 3029/02. Κατά αρχήν στα θέματα της κοινωνικής ασφάλισης απαιτούνται αναλογιστικές μελέτες σύμφωνα με το αρ. 71 του Ν 2089/92 και όχι ειδικές οικονομικές μελέτες, όπου ορισμένες παραδοχές προκαθορίζονται από τον Υπουργό κατά την ανάθεση και τις καθιστά επιστημονικώς αμφισβητήσιμες (όπως έγινε με τις οικονομικές μελέτες για την ένταξη των τραπεζοϋπαλλήλων στο ΕΤΑΤ). Το κοινωνικο - ασφαλιστικό σύστημα, έχει ανάγκη από βιωσιμότητα. Αυτή δεν εξασφαλίζεται με το νέο νόμο, αφού δεν προηγήθηκε καμία μελέτη αναλογιστική, αλλά ούτε και λειτουργικού και οργανωτικού σχεδιασμού για την ομαλή μετάβαση του παλαιού καθεστώτος στο νέο. Οι επιτροπές λειτουργούσαν εκ των ενόντων, αφού τα ίδια πρόσωπα που συνέβαλαν στα προβλήματα του συστήματος μετείχαν και στις επιτροπές. Η εποπτεία της Γεν. Γραμ. Κοιν. Ασφ. ήταν διαχειριστική και όχι για την επίλυση των όποιων συσσωρευμένων προβλημάτων, τα οποία ώφειλαν οι επιτροπές αρχικά να τα επισημάνουν και να προτείνουν λύσεις γι' αυτά. Αντί για ενοποίηση Ταμείων, έχουμε ενοποίηση προβλημάτων τα οποία μεταφέρονται στα νέα Ταμεία και ζητούν επιτακτικά την επίλυσή τους. Δ. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Ο νέος νόμος βάσει της αρχής της νομιμότητας ως νόμος του Κράτους πρέπει να εφαρμοσθεί. Τα προβλήματα που έχουν μεταφερθεί δεν γνωρίζουμε ακόμη πως θα επιλυθούν αφού είναι προβλήματα οικονομικά οργανωτικά και λειτουργικά. Η Γεν. Γραμ. Κοιν. Ασφαλίσεων και η Πολιτική Ηγεσία δεν συζήτησε καν τα προβλήματα. Προείχε να προχωρήσει το έργο της ενοποίησης. Με την ενοποίηση όμως, δεν επιλύονται αυτομάτως τα προβλήματα απλώς μεταφέρονται καθιστάμενα συν τω χρόνω επιδεινούμενα. Ο νόμος εισάγει ένα νεολογισμό (τομέας) δηλ. τα εντασσόμενα Ταμεία ή Κλάδοι αποτελούν «Τομείς» του Ταμείου στο οποίο εντάσσονται. Οι Διοικήσεις των υφιστάμενων μέχρι 30/9/08 Ταμείων, δεν ερωτήθηκαν όχι μόνο για τη μεταρρύθμιση, αλλά και για τους υπαλλήλους που θα πλαισίωναν τις επιτροπές. Η κατανομή του προσωπικού στο Ι.Κ.Α. - ΕΤΑΜ και στα άλλα Ταμεία (Τ.Α.Υ.Τ.Ε.Κ.Ω.) έγινε χωρίς καμία προηγούμενη μελέτη για τα κριτήρια που πρέπει να έχουν οι εντασσόμενοι υπάλληλοι. Οι εντασσόμενοι σε διαφορετικά Ταμεία Κλάδοι και οι οφειλές μεταξύ τους άφηναν αδιάφορη τη Γεν. Γραμ. Κοιν. Ασφ. που ώφειλε να ζητήσει η ίδια, προτάσεις για την εξόφληση των οικονομικών υποχρεώσεων τους ενός Κλάδου στον άλλο όταν με δικές της εγκρίσεις χορηγήθηκαν δάνεια. Απεναντίας τις συγκεκριμένες προτάσεις βάσει των διατάξεων του αρ. 1 του Ν 3586/07 τις απέρριψε. Αποτέλεσμα της τακτικής αυτής είναι, η διελκυστίνδα μεταξύ των νέων Ταμείων και του Ι.Κ.Α. - ΕΤΑΜ. Στην αιτιολογική έκθεση αναφέρεται ότι, με τα ολιγάριθμα Ταμεία, δημιουργείται οικονομία στις δαπάνες διοίκησης. Στην κοινωνική ασφάλιση οι δαπάνες διοίκησης δεν ήταν το πρόβλημα. Το πρόβλημα ήταν οι παροχές των Κλάδων και η γενεσιουργός αιτία των ελλειμμάτων συνεχίζεται. Στη λογιστική επιστήμη και στο δημόσιο λογιστικό το οικονομικό έτος λήγει 31/12/08. Η σπουδή να εφαρμοσθεί ο νόμος, - ότι δήθεν πέτυχε η μεταρρύθμιση - οδηγεί στο να λήγει το οικονομικό έτος την 31/07/08 ή την 30/09/08 ανάλογα αν ο κλάδος εντάσσεται την 1/8/08 ή την 1/10/08 και η κατάρτιση προϋπολογισμών για πέντε (5) ή τρεις (3) μήνες αντίστοιχα. Γενικά ο νόμος αποτελεί ένα μηχανισμό κινήσεων, για να επιτευχθούν οι ενοποιήσεις, προς χάριν της βιωσιμότητας του συστήματος, η οποία όχι μόνο δεν διαφαίνεται, αλλά δεν την προέβλεψε ο νομοθέτης άσχετα αν προβάλλεται κατά κόρον. Το νομοθέτημα αυτό, σε σύντομο χρονικό διάστημα, θα εμφανίσει τριγμούς αφού η ρευστότητα των οικονομικών μεγεθών και η εύθραυστη οικονομική ισορροπία των Ταμείων είναι δεδομένη. Πέραν αυτών εκτιμάται ότι ο νόμος εμπεριέχει έμφυτους τους σπόρους της αποτυχίας. Θα αποδειχθεί δε ότι κι αυτή η μεταρρύθμιση, στην προσπάθεια της προσπόρισης επικοινωνιακών επιτευγμάτων θα παραμείνει «απλός σχεδιασμός». Η αναμόρφωση απαιτεί διακομματική συνεννόηση και επιτροπή διεπιστημονικής συνθέσεως. Τις προϋποθέσεις της μεταρρύθμισης, όπως ανωτέρω αναπτύχθηκαν, μόνον ο Ν. 2084/92 προσέγγισε γι' αυτό και άντεξε.