Ασφαλιστική μεταρρύθμιση και προστασία περιουσίας

« ... Ο διάλογος που αναπτύσσεται για τη μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνει προτάσεις που εκκινούν από διαφορετικές ιδεολογικοπολιτικές αφετηρίες. Η αύξηση των εισφορών με παράλληλη μείωση των συνταξιοδοτικών παροχών και την αύξηση των ορίων ηλικίας αποτελούν, σε συνδυασμό με ορισμένες διαρθρωτικές αλλαγές, όπως είναι οι ενοποιήσεις επιμέρους ασφαλιστικών φορέων και η εισαγωγή και η ενίσχυση στοιχείων του κεφαλαιοποιητικού συστήματος, τους κύριους άξονες του εγχειρήματος ... » Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το δικαίωμα για κοινωνική ασφάλιση αποτελεί, δίχως αμφιβολία, το θεσμικό και κανονιστικό επίκεντρο του συστήματος κοινωνικής προστασίας που εγγυάται το Σύνταγμα. Η δικαιότερη αναδιανομή του πλούτου συντελείται ιδίως μέσα από τους μηχανισμούς του ασφαλιστικού συστήματος. Για τη χρηματοδότησή του απορροφάται το μεγαλύτερο ίσως μέρος των κοινωνικών δαπανών. Εξάλλου, η άσκηση του συνόλου σχεδόν των υπόλοιπων κοινωνικών δικαιωμάτων συνυφαίνεται στενά με το κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα. Η λειτουργία του είναι έτσι καθοριστική για την επίτευξη των στόχων του κοινωνικού κράτους, δηλαδή την κοινωνική δικαιοσύνη και συνοχή. Η κρίση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης που παρατηρείται τις τελευταίες δεκαετίες συνιστά τη βασικότερη όψη της -ευρύτερης- κρίσης του κοινωνικού κράτους. Τα αίτια του φαινομένου αυτού αναζητούνται συνήθως στην όξυνση του δημογραφικού προβλήματος, την υποχώρηση του ρυθμού οικονομικής ανάπτυξης, τη μεταβολή των εργασιακών σχέσεων, καθώς και τη διόγκωση των ελλειμμάτων του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης που αποδίδεται ιδίως στην αύξηση του αριθμού των συνταξιούχων και των δαπανών για την προστασία της υγείας, την επιδείνωση της αναλογίας εργαζομένων και συνταξιούχων, τη δαπανηρή λειτουργία των ασφαλιστικών οργανισμών και την έλλειψη αποτελεσματικότητας και διαφάνειας στη διαχείριση των αποθεματικών τους[1]. Ο διάλογος που αναπτύσσεται για τη μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνει προτάσεις που εκκινούν από διαφορετικές ιδεολογικοπολιτικές αφετηρίες. Η αύξηση των εισφορών με παράλληλη μείωση των συνταξιοδοτικών παροχών και την αύξηση των ορίων ηλικίας αποτελούν, σε συνδυασμό με ορισμένες διαρθρωτικές αλλαγές, όπως είναι οι ενοποιήσεις επιμέρους ασφαλιστικών φορέων και η εισαγωγή και η ενίσχυση στοιχείων του κεφαλαιοποιητικού συστήματος, τους κύριους άξονες του εγχειρήματος. Άλλες απόψεις δίνουν προτεραιότητα σε επιλογές που βασίζονται περισσότερο στις αρχές της κοινωνικής αλληλεγγύης και της κοινωνικής δικαιοσύνης, όπως είναι η αύξηση των κρατικών δαπανών για την ενίσχυση του ασφαλιστικού συστήματος.   ΙΙ. ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΩΣ ΟΡΙΟ ΤΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ Δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι κάθε μεταρρύθμιση στον τομέα αυτό συναντά τα όριά της στο Σύνταγμα, πρωτίστως δε στο άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος. Σύμφωνα με τη διάταξη: «Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει». Παρά τη γενική και μάλλον «ήπια» διατύπωσή της η διάταξη εμπεριέχει ορισμένο κανονιστικό δυναμικό, το οποίο ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί θίξει ούτε να ανατρέψει το ωφέλιμο αποτέλεσμά της. Όπως γίνεται δεκτό στη θεωρία από τους ανωτέρω συνταγματικούς ορισμούς συνάγεται αφενός ένα κοινωνικό δικαίωμα στην ασφάλιση και αφετέρου μια θεσμική εγγύηση και ορισμένη συνταγματική εντολή[2]. Στο πλαίσιο αυτό, ο κοινός νομοθέτης, αν και διαθέτει ευρύτερα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας για τον σχεδιασμό και τη ρύθμιση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, δεσμεύεται από τις βασικές αρχές που απορρέουν από την ανωτέρω συνταγματική διάταξη και αφορούν τον τρόπο λειτουργίας και χρηματοδότησης των ασφαλιστικών οργανισμών, την έκταση των ασφαλιζομένων κινδύνων και τις προϋποθέσεις των ασφαλιστικών παροχών. Τέτοιες αρχές, που προκύπτουν από τον ερμηνευτικό συνδυασμό του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ. με τις αρχές του κοινωνικού κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.) και της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1 Συντ.) είναι ιδίως οι αρχές της ανταποδοτικότητας, της καθολικότητας και της ασφαλιστικής πληρότητας. Επίσης, όρια στην εν λόγω ευχέρεια του κοινού νομοθέτη τίθενται από την οικονομική ελευθερία (άρθρο 5 παρ. 1 Συντ.), καθώς και από τις διατάξεις της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), που κατοχυρώνουν το δικαίωμα στην περιουσία. Επομένως, ο κοινός νομοθέτης οφείλει να κινείται κατά τη διαμόρφωση του σχετικού μεταρρυθμιστικού πλαισίου εντός συγκεκριμένων νομικών πλαισίων που συγκροτούν οι ανωτέρω διατάξεις με υπερνομοθετική ισχύ. Πρέπει μάλιστα να γίνει δεκτό ότι ο σχετικός έλεγχος συνταγματικότητας καθίσταται αυστηρότερος όταν οι επιχειρούμενες μεταρρυθμίσεις επιχειρούν να θίξουν διαμορφωμένες καταστάσεις και δικαιώματα με περιουσιακό χαρακτήρα. Στις περιπτώσεις αυτές ο περιορισμός των περιουσιακών δικαιωμάτων πρέπει να δικαιολογείται από αποχρώντες λόγους δημοσίου συμφέροντος και να μην υπερβαίνει τα όρια που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας. Εξάλλου, η βιωσιμότητα των ασφαλιστικών οργανισμών, αν και συνιστά λόγο δημοσίου συμφέροντος με συνταγματική θεμελίωση, δεν επαρκεί για να δικαιολογήσει δραστικούς περιορισμούς στην περιουσία τόσο των ασφαλιστικών φορέων όσο και, κατ' αποτέλεσμα, των ασφαλισμένων.   ΙΙΙ. Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΩΣ ΟΡΙΟ ΤΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ Σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ) οι κοινωνικοασφαλιστικές παροχές αποτελούν περιουσιακό αγαθό κατά την έννοια του άρθρου 1 ΠΠ, ακόμη και όταν δεν θεμελιώνονται στην υποχρέωση καταβολής εισφορών (ΕΔΑΔ απόφαση της 16^ης Σεπτεμβρίου 1996, υπόθεση Gaygusuz κατά Αυστρίας). Ακόμη, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι αξιώσεις για καταβολή συντάξεων προστατεύονται από το άρθρο 1 ΠΠ και ότι η νομοθετική ρύθμιση για την παραγραφή τέτοιων αξιώσεων αντίκειται στην εν λόγω διάταξη (ΕΔΑΔ αποφάσεις της 28^ης Μαρτίου 2000, υπόθεση Γεωργιάδης κατά Ελλάδας και της 14^ης Δεκεμβρίου 1999, υπόθεση Αντωνακόπουλος κ.ά. κατά Ελλάδας). Καθίσταται επομένως σαφές ότι οι μεταρρυθμίσεις που επιχειρούνται στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης πρέπει να κινούνται εντός του ανωτέρω δεσμευτικού πλαισίου που διαμορφώνει το άρθρο 1 ΠΠ της ΕΣΔΑ, όπως αυτό ερμηνεύεται από το ΕΔΑΔ. Σε κάθε περίπτωση δεν μπορεί να υπερβαίνεται η δίκαιη στάθμιση και να διασαλεύεται η ισορροπία που πρέπει να υπάρχει μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος που επιδιώκεται κάθε φορά και της ανάγκης για προστασία του δικαιώματος στην περιουσία. Επισημαίνεται ότι φορείς του δικαιώματος αυτού μπορεί, υπό όρους, να είναι, κατά την ορθότερη άποψη, και οι ασφαλιστικοί οργανισμοί, παρόλο που συστήνονται και λειτουργούν ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Άλλωστε, σε κάθε περίπτωση, υποκείμενα του δικαιώματος είναι οι ασφαλισμένοι τους. Τυχόν περιορισμός της περιουσίας των ασφαλιστικών οργανισμών συνεπάγεται ανακλαστικά και αναπόδραστα αντίστοιχο περιορισμό στην περιουσία των ασφαλισμένων, εφόσον το ασφαλιστικό κεφάλαιο συγκροτείται, μεταξύ των άλλων, από εισφορές των ιδίων ή των εργοδοτών τους. Η περιουσία των ασφαλιστικών οργανισμών και οι ασφαλιστικές παροχές προστατεύονται συνεπώς, κατ' αρχήν, από κανόνες με υπερνομοθετική ισχύ, όπως είναι η ΕΣΔΑ. Ορισμένες δε εκφάνσεις τους τυγχάνουν επίσης προστασίας από τις διατάξεις του άρθρου 5 παρ. 1 Συντ., το οποίο κατοχυρώνει την οικονομική ελευθερία, και του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ., το οποίο θεμελιώνει, όπως σημειώθηκε, το δικαίωμα για κοινωνική ασφάλιση. Οι εν λόγω διατάξεις δεν εξικνούνται πάντως έως του σημείου να εγγυώνται ορισμένο είδος ή ύψος παροχής, με εξαίρεση ίσως τη διασφάλιση ενός ελάχιστου ορίου διαβίωσης, είτε στο πλαίσιο ενός σχετικού κοινωνικού κεκτημένου[3]. Επιβάλλουν, ωστόσο, κάθε μεταρρυθμιστικό εγχείρημα να μην υπερβαίνει τα όρια που διαγράφουν οι αρχές της αναλογικότητας και της ανταποδοτικότητας, εισάγοντας ρυθμίσεις οι οποίες περιορίζουν δραστικά το δικαίωμα στην περιουσία των ασφαλισμένων ή/και των ασφαλιστικών οργανισμών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί εν προκειμένω το ζήτημα της συνταγματικότητας της επιβολής με νόμο ανώτατου ορίου στα εφάπαξ βοηθήματα που χορηγούν οι ασφαλιστικοί οργανισμοί. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επιδεικνύει επιφυλακτικότητα στο να κρίνει αντισυνταγματικότητα τέτοιων ρυθμίσεων. Αναγνωρίζει συνήθως ευρεία διακριτική ευχέρεια στο νομοθέτη για τη ρύθμιση της οργάνωσης και λειτουργίας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, ο οποίος κατοχυρώνεται στο άρθρο 22 παρ. 5 Συντ. Χαρακτηριστική του εύρους της ευχέρειας αυτής είναι η αποδέσμευση του κοινού νομοθέτη από την αυστηρή εφαρμογή της αρχής της ανταποδοτικότητας μεταξύ ασφαλιστικών εισφορών και ασφαλιστικών παροχών[4]. Ωστόσο, ουσιώδης κάμψη της αρχής αυτής θα δοκίμαζε σοβαρά τα όρια που προκύπτουν από το κανονιστικό περιεχόμενο αφενός των αρχών του κοινωνικού κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.) και της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1 Συντ.) και, αφετέρου, του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση (άρθρο 22 παρ. 5 Συντ.). Επιπλέον, θα ήταν δυνατόν να τεθεί ζήτημα αντίθεσης στις διατάξεις που θεμελιώνουν την οικονομική ελευθερία (άρθρο 5 παρ. 1 Συντ.) και προστατεύουν τα περιουσιακά δικαιώματα (άρθρο 1 ΠΠΠ της ΕΣΔΑ)[5]. Δεν θα μπορούσε να αποκλειστεί μάλιστα, σε ακραίες ασφαλώς περιπτώσεις, η παραβίαση και της αρχής της αξίας του ανθρώπου (άρθρο 2 παρ. 1 Συντ.). Τα ανώτατα δικαστήρια της χώρας μας επιχείρησαν ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 1980 να εντοπίσουν το αναγκαίο κάθε φορά σημείο ισορροπίας για το υπόψη πρόβλημα. Αφετηρία της νομολογιακής αυτής προσέγγισης αποτελεί η θέση ότι η θέσπιση ανώτατων ορίων στις εφάπαξ παροχές δεν είναι συνταγματικώς ανεκτή, παρά μόνο στις περιπτώσεις που υποχωρεί ο ανταποδοτικός χαρακτήρας[6]. Κρίσιμο ζήτημα αναδείχθηκε έτσι το πότε συντρέχει ο ανταποδοτικός χαρακτήρας μιας παροχής. Το ζήτημα αυτό εξακολουθεί και σήμερα να ταλανίζει τη νομολογία. Με την απόφασή του 9/1980 το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο προσδιόρισε τα σχετικά κριτήρια με βάση τα οποία μπορεί να απαντηθεί σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση το ερώτημα αυτό. Σύμφωνα με αυτή, οι ασφαλιστικές παροχές στερούνται αμιγώς ανταποδοτικού χαρακτήρα όταν η χρηματοδότησή τους προέρχεται εκτός από εισφορές ασφαλισμένων και από διπλάσιες αυτών εργοδοτικές εισφορές ή υφίσταται κοινωνικός πόρος ή επιβαρύνονται ουσιωδώς τρίτοι. Τα ανώτατα δικαστήρια επιχείρησαν στα χρόνια που ακολούθησαν να εξειδικεύσουν, με αποχρώσεις, τα κριτήρια αυτά. Σε γενικές γραμμές θα ήταν δυνατόν να υποστηριχθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι περισσότερο φειδωλό στην αναγνώριση του αμιγώς ανταποδοτικού χαρακτήρα μιας παροχής σε σχέση με τον Άρειο Πάγο. Δεν απουσιάζουν πάντως οι εξαιρέσεις. Χαρακτηριστικά μπορεί να αναφερθεί η Σ.τ.Ε. Ολομ. 540/1999, με την οποία ανατρέπεται πάγια νομολογία του Δικαστηρίου που έκρινε έως τότε ότι το προβλεπόμενο από το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 1384/1983 ανώτατο όριο εφάπαξ χρηματικού βοηθήματος ήταν σύμφωνο με το Σύνταγμα. Αντίθετα, με την ανωτέρω απόφαση της Ολομέλειας κρίθηκε ότι η συγκεκριμένη παροχή του ν. 103/1975 είχε αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα. Συνεπώς, η κρίσιμη διάταξη κρίθηκε ως αντισυνταγματική. Η απόφαση αυτή εναρμονιζόταν με τη νομολογία του Αρείου Πάγου, που είχε κρίνει ήδη από το 1995 αντισυνταγματική τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 1384/1983[7]. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 1282/2006 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία περιλαμβάνει σειρά κρίσεων για το εξεταζόμενο ζήτημα. Συνοψίζω τις βασικότερες: i. Η αρχή της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1 Συντ.) επιβάλλει την με ίσους όρους συμμετοχή των ασφαλισμένων στο σύστημα παροχών και αντιπαροχών της κοινωνικής ασφάλισης. Πρόκειται για την αφετηρία από την οποία εκκινεί εν προκειμένω η δικανική σκέψη. Οι κρίσεις που ακολουθούν εξειδικεύουν στη συγκεκριμένη περίπτωση τον εν λόγω συνταγματικό κανόνα, όπως αυτός νοείται στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης (άρθρο 22 παρ. 5 Συντ.). ii. Δεν είναι συνταγματικά επιτρεπτή η επιβολή με νόμο ανώτατου ορίου στα εφάπαξ βοηθήματα, εκτός από την περίπτωση που δεν έχουν αυτά αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα. iii. Ο κανόνας είναι ότι «το ύψος του εφάπαξ βοηθήματος, υπολογιζόμενο επί τη βάσει του χρόνου υπηρεσίας και των αποδοχών του ασφαλισμένου, πρέπει να είναι ανάλογο προς τις εισφορές που αυτός καταβάλει». Ο κανόνας αυτός αποτελεί εξειδίκευση των αρχών της ισότητας και της ανταποδοτικότητας. iv. Ο ανωτέρω κανόνας κάμπτεται όταν το συγκεκριμένο βοήθημα δεν έχει «αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα». Τέτοιο χαρακτήρα έχει το βοήθημα «που καταβάλλεται από ασφαλιστικό κεφάλαιο, το οποίο σχηματίζεται αποκλειστικά ή κατά κύριο λόγο από κρατήσεις επί των αποδοχών των ασφαλισμένων, χωρίς δηλαδή ουσιώδη συμβολή στο σχηματισμό του και άλλων πόρων, όπως είναι οι εργοδοτικές εισφορές, κοινωνικοί πόροι ή επιβαρύνσεις τρίτων». v. Προκειμένου να κριθεί αν συγκεκριμένο εφάπαξ βοήθημα έχει ή όχι αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα, λαμβάνεται υπόψη ο τρόπος σχηματισμού του ασφαλιστικού κεφαλαίου, από το οποίο τούτο χορηγείται, καθόλο το χρονικό διάστημα ασφάλισης και όχι μόνον τα ισχύοντα, ως προς το σχηματισμό του, κατά το χρόνο εξόδου του ασφαλισμένου από την ενεργό ασφάλιση. vi. Δεν έχει ανταποδοτικό χαρακτήρα το βοήθημα αν η εισφορά του εργοδότη είναι, ενόψει του ύψους της, «ουσιώδης» για το σχηματισμό του κεφαλαίου. Σε κάθε περίπτωση, αν είναι διπλάσια της εισφοράς των εργαζομένων αίρεται η ανταποδοτικότητα. vii. Είναι δυνατόν μάλιστα να αίρεται ο ανταποδοτικός χαρακτήρας ακόμη και όταν η συμβολή της εργοδοτικής εισφοράς «είναι μεν σε σχέση με την εισφορά των ασφαλισμένων αναλογικά μικρότερη, αλλά πάντως ουσιώδης για το σχηματισμό του ασφαλιστικού κεφαλαίου». Η κρίση αυτή αντιμετωπίστηκε με επιφυλακτικότητα από τη θεωρία[8]. Και τούτο γιατί καταλείπει σημαντικά περιθώρια για ουσιαστική κάμψη της αρχής της ισότητας και της αρχής της ανταποδοτικότητας. Επίσης, μπορεί να θέσει, ενόψει του πραγματικού κάθε φορά της υπόθεσης, σοβαρά ζητήματα συμβατότητας τόσο με το άρθρο 5 παρ. 1 Συντ. όσο και με το άρθρο 1 ΠΠΠ της ΕΣΔΑ. Η ισορροπία που πρέπει να υπάρχει μεταξύ της προστασίας της περιουσίας και των αρχών της ισότητας και της ανταποδοτικότητας, από τη μια πλευρά, και της αρχής της βιωσιμότητας των ασφαλιστικών οργανισμών, από την άλλη, είναι ασφαλώς λεπτή και ευαίσθητη. Επιλύεται δε στο πλαίσιο και με τα βασικά μεθοδολογικά εργαλεία που εισφέρει η σύνθετη αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου[9]. Αντίθετες με την ανωτέρω κρίση του Συμβουλίου της Επικρατείας ήταν οι αποφάσεις 3-5/2007 του Α.Ε.Δ., στο οποίο ήχθη το εν λόγω ζήτημα ενόψει της απόφασης 17/2005, η οποία είχε κρίνει αντισυνταγματικές τις επίμαχες διατάξεις. Σύμφωνα με την ορθή, κατά την άποψή μας, κρίση του Α.Ε.Δ.: «Αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα έχει το εφάπαξ βοήθημα το οποίο καταβάλλεται από ασφαλιστικό κεφάλαιο, που σχηματίζεται αποκλειστικά ή κατά κύριο λόγο από εισφορές, είτε μόνο των ασφαλισμένων, είτε και του εργοδότη που απασχολεί αυτούς, ανεξαρτήτως μάλιστα του ύψους των εισφορών του εργοδότη. Τούτο δε διότι και οι εισφορές του εργοδότη καταβάλλονται με αφορμή τη σχέση εργασίας που συνδέει αυτόν με τους ασφαλισμένους, αφού οι ασφαλιστικές εισφορές του εργοδότη αποτελούν τμήμα του μισθού και υπολογίζονται επί των αποδοχών των εργαζομένων, όπως και οι ασφαλιστικές εισφορές που καταβάλλουν αυτοί. Στην περίπτωση δε αυτή, η καταβολή νομοθετικά ανώτατου ορίου στην παροχή εφάπαξ βοηθήματος παραβιάζει την κατά το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της ισότητας, αφού ενέχει αδικαιολόγητα δυσμενή διάκριση σε βάρος των υπαλλήλων, οι οποίοι, ως εκ του μακρού χρόνου υπηρεσίας τους και των υψηλών αποδοχών τους, υποβλήθηκαν σε μεγαλύτερες κρατήσεις και, παρά ταύτα, θα λάβουν το ίδιο εφάπαξ βοήθημα με τους συναδέλφους τους, οι οποίοι, ως εκ του μικρού χρόνου υπηρεσίας τους και των χαμηλών αποδοχών τους, υποβλήθηκαν σε μικρότερες κρατήσεις...». Θα μπορούσε να υποστηριχθεί μάλιστα ότι οι συγκεκριμένες νομοθετικές διατάξεις για το εφάπαξ βοήθημα είναι αντίθετες στο δικαίωμα στην περιουσία (άρθρο 5 παρ. 1 Συντ. και 1 ΠΠ της ΕΣΔΑ) σε συνδυασμό με τις αρχές της αναλογικότητας και της ανταποδοτικότητας, αφού η σχετική χρηματική απαίτηση που αξιώνει ο ασφαλισμένος βασίζεται σε ασφαλιστικό κεφάλαιο που είτε ο ίδιος έχει δημιουργήσει με την καταβολή των εισφορών του ή με την καταβολή των εισφορών του εργοδότη του, είτε με επιβαρύνσεις τρίτων ή κοινωνικούς πόρους, οι οποίοι σύμφωνα με τον νόμο θεσπίζονται υπέρ του εν λόγω ασφαλιστικού κεφαλαίου, στο οποίο βασίζεται η περιουσιακή αξίωση του ασφαλισμένου. Στις δύο τελευταίες περιπτώσεις εξακολουθεί, κατά την άποψή μας, να ισχύει η αρχή της ανταποδοτικότητας, αφού οι εν λόγω επιβαρύνσεις τρίτων και οι κοινωνικοί πόροι καθίστανται σύμφωνα με νομοθετική πρόβλεψη μέρος του συνολικού ασφαλιστικού κεφαλαίου, δηλαδή μέρος της περιουσιακής απαίτησης την οποία νομίμως προσδοκά και αξιώνει ο ασφαλισμένος από το ασφαλιστικό του οργανισμό. Η ίδια λογική ισχύει, για την ταυτότητα του νομικού λόγου, σε κάθε περίπτωση νομοθετικού περιορισμού της περιουσίας του ασφαλιστικού οργανισμού και, συνακόλουθα, του ασφαλιστικού κεφαλαίου. Απώτατο όριο της δυνατότητας του νομοθέτη να θεσπίζει τέτοιο περιορισμό που θίγει άμεσα ή έμμεσα την περιουσία του ασφαλιστικού οργανισμού και, κατ' επέκταση, του ασφαλισμένου αποτελεί εν προκειμένω η αρχή της αναλογικότητας. Με βάση τη συνταγματική αυτή αρχή κρίνεται αν ο συγκεκριμένος κάθε φορά περιορισμός εναρμονίζεται με την οικονομική ελευθερία (άρθρο 5 παρ. 1 Συντ.), το δικαίωμα στην περιουσία (άρθρο 1 ΠΠ της ΕΣΔΑ), την ισότητα (άρθρο 4 παρ. 1 Συντ.) και την ανταποδοτικότητα (άρθρα 4 παρ. 1 και 22 παρ. 5 Συντ.). Η οικονομική βιωσιμότητα των ασφαλιστικών οργανισμών αποτελεί κατ' αρχήν λόγο δημοσίου συμφέροντος που μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμούς στο δικαίωμα στην περιουσία. Ωστόσο, δεν μπορεί να αποτελέσει τη νομική βάση για δραστικούς περιορισμούς του δικαιώματος, οι οποίοι, ενόψει των συγκεκριμένων κάθε φορά πραγματικών και νομικών δεδομένων, δεν εναρμονίζονται με την αρχή της αναλογικότητας και ανατρέπουν τη δίκαιη ισορροπία μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος και της ανάγκης προστασίας του ανωτέρω δικαιώματος. Εξάλλου, η βιωσιμότητα των ασφαλιστικών οργανισμών αποτελεί στόχο με τον οποίο επιφορτίζεται το κράτος, σύμφωνα με τη ρητή συνταγματική επιταγή (άρθρο 22 παρ. 5 Συντ.). Τον στόχο αυτό οφείλουν τα αρμόδια κρατικά όργανα να επιδιώκουν στο πλαίσιο της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου και με γνώμονα τη δικαιότερη αναδιανομή του πλούτου και τη διασφάλιση συνθηκών κοινωνικής δικαιοσύνης. Επομένως, η οικονομική επιβίωση των ασφαλιστικών οργανισμών δεν είναι δυνατόν να επιδιώκεται πρωτίστως με, τον δραστικό συχνά, περιορισμό των περιουσιακών δικαιωμάτων των ασφαλισμένων αλλά με μηχανισμούς αναδιανομής του πλούτου στη βάση της κοινωνικής αλληλεγγύης και, ιδίως, της αλληλεγγύης των γενεών, όπως επιβάλλουν η αρχή του κοινωνικού κράτους και η κανονιστική της συμπύκνωση που περιλαμβάνεται στο άρθρο 25 παρ. 4 Συντ., η οποία ορίζει: «Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης»[10]. Με έρεισμα τις ανωτέρω παρατηρήσεις μπορεί να προσεγγιστεί το ζήτημα της συνταγματικότητας επιμέρους όψεων της μεταρρύθμισης του ασφαλιστικού συστήματος που επιδιώκεται με τον πρόσφατο ν. 3655/2008. Από το σύνολο των προβλημάτων που μπορεί να ανακύψουν ξεχωρίζει, δίχως αμφιβολία, η πρόβλεψη για τη δραστική και σε ευρεία έκταση ενοποίηση σειράς ασφαλιστικών οργανισμών. Το ζήτημα που ανακύπτει εν προκειμένω αφορά πρωτίστως την οικονομική ενοποίησή τους κατά τη δεύτερη φάση υλοποίησης της μεταρρύθμισης. Η ενοποίηση αυτή δεν φαίνεται να βασίζεται σε συγκεκριμένες αναλογιστικές μελέτες, από τις οποίες να προκύπτει με σαφήνεια το εύρος των περιορισμών που συνεπάγεται στα περιουσιακά δικαιώματα των οικονομικά βιώσιμων ασφαλιστικών οργανισμών και των ασφαλισμένων τους. Είναι απολύτως βέβαιο ότι από την ενοποίηση απομειώνεται σημαντικά η περιουσία και, συνακόλουθα, το ασφαλιστικό κεφάλαιο ορισμένων ασφαλιστικών οργανισμών. Το γεγονός αυτό αντανακλά ευθέως στην προσδοκώμενη εκ μέρους των ασφαλισμένων ασφαλιστική παροχή, αφού αυτή αντλείται από το εν λόγω ασφαλιστικό κεφάλαιο. Κάθε απομείωση επομένως του κεφαλαίου αυτού συνιστά περιορισμό του δικαιώματος στην περιουσία αφενός του ασφαλιστικού οργανισμού και αφετέρου των ασφαλισμένων. Η συνταγματικότητα και η συμβατότητα με την ΕΣΔΑ ενός τέτοιου περιορισμού κρίνεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Αντίστοιχα συμπεράσματα ισχύουν και για το ζήτημα της συμμετοχής των ασφαλισμένων στη διοίκηση των νέων -ενοποιημένων- ασφαλιστικών οργανισμών, παρόλο που το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει κρίνει ότι στο ζήτημα αυτό ο νομοθέτης δεν υπόκειται σε δεσμεύσεις[11]. Πράγματι, η συμμετοχή των ασφαλισμένων στη διοίκηση των ασφαλιστικών οργανισμών και, κατ' επέκταση, του ασφαλιστικού κεφαλαίου, αποτελεί λογική και νομική απόρροια του δικαιώματος στην περιουσία και θεμελιώνεται στο συνδυασμό των άρθρων 5 παρ. 1 και 22 παρ. 5 Συντ. και 1 ΠΠ της ΕΣΔΑ. Καθίσταται επομένως σαφές ότι η νέα ασφαλιστική μεταρρύθμιση δεν στερείται προβλημάτων σε σχέση με την εναρμόνιση των προβλέψεών της με το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ. Τα επιμέρους ζητήματα που γεννώνται θα κριθούν από τα δικαστήρια, τα οποία θα κληθούν ενδεχομένως να μεταστρέψουν σε ορισμένο βαθμό τη νομολογία τους προκειμένου να επιτευχθεί επαρκέστερη προστασία του δικαιώματος στην περιουσία.

[1] Βλ. ενδεικτικά Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, 2004, σ. 326 επ. [2] Πρβλ. Γ. Κατρούγκαλος, Τα κοινωνικά δικαιώματα, 2006, σ. 143 επ., Ξ. Κοντιάδη, Ο νέος συνταγματισμός και τα θεμελιώδη δικαιώματα μετά την αναθεώρηση του 2001, 2002, σ. 530 επ., Κ. Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 2002, σ. 525 επ. [3] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Κοινωνική δημοκρατία και κοινωνικό κράτος δικαίου κατά το Σύνταγμα του 1975/1986/2001, 2006, σ. 1135 επ. [4] Πρβλ. Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, ό.π., σ. 385 επ. [5] Βλ. σχετικά Αθ. Τσαμπάση, Η κατοχύρωση των χρηματικών παροχών κοινωνικής ασφαλίσεως κατά το Σύνταγμα και το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ΕΔΚΑ 2001, σ. 481 επ. [6] Βλ. Ξ. Κοντιάδη, ό.π., σ. 387. [7] Βλ. Α.Π. Ολομ. 32/1995, ΕΔΚΑ 1996, σ. 113. [8] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Παρατηρήσεις στη Σ.τ.Ε. Ολομ. 1282/2006, ΕΔΔΔΔ 2006, σ. 589 επ. [9] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Κοινωνική δημοκρατία και κοινωνικό κράτος δικαίου, ό.π. [10] Για το κανονιστικό περιεχόμενο της διάταξης αυτής βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Κοινωνική δημοκρατία και κοινωνικό κράτος δικαίου, ό.π., σ. 803 επ., ιδίως σ. 868 επ. [11] Σ.τ.Ε. Ολομ. 2692/1993, ΤοΣ 1994, σ. 892. Πρβλ. την ορθή κριτική του Κ. Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 533. Εισήγηση στην ημερίδα που διοργάνωσε η Ένωση στις 7 Μαίου 2008. [Η εισήγηση δημοσιεύεται στο ειδικό τεύχος της ΕΔΚΑ (Απριλίου-Μαίου 2008) που είναι αφιερωμένο στον νέο ασφαλιστικό νόμο.]