Οι πολιτικές απαντήσεις στη κρίση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης

Γιώργος Κατρούγκαλος
Αν. Καθηγητής Κοινωνικής Πολιτικής
Πανεπηστιμίου Θράκης

Η νομικοπολιτική διάσταση των προτάσεων μεταρρύθμισης του κράτους πρόνοιας

  Την ασφαλιστική μεταρρύθμιση, όπως και άλλες πολιτικές, δεν την κάνει ένα «ουδέτερο κράτος» που φροντίζει για το «γενικό καλό». Δεν υπάρχουν «αντικειμενικοί όροι» που θα υπαγορεύσουν τις αναγκαίες αλλαγές μιας ασφαλιστικής μεταρρύθμισης. Από την άποψη αυτή, τίποτα δεν εξασφαλίζει ότι μια ασφαλιστική μεταρρύθμιση υπακούει σε μια «αδήριτη πραγματικότητα» που θα είναι απαλλαγμένη από το πολιτικό και ιδεολογικό στοιχείο της παρέμβασης για αλλαγή ευρύτερων κοινωνικών και οικονομικών συσχετισμών και ισορροπιών. Τάσος Γιαννίτσης, Το ασφαλιστικό (ως ορφανό πολιτικής) και μια διέξοδος, εκδόσεις πόλις, 2007, σ. 27 Εισαγωγικά: Οι πολιτικές λειτουργίες του κράτους πρόνοιας Το κράτος πρόνοιας [1] , αναδείχθηκε μεν στην Ευρώπη ως η θεσμική απάντηση στο «κοινωνικό ζήτημα» του 19ου αιώνα, αλλά αποτελεί σήμερα τον καθολικό “τύπο” της κρατικής οργάνωσης όλων των σύγχρονων βιομηχανικών χωρών [2] . Και τούτο γιατί οι βασικές λειτουργίες που επιτελεί, δηλαδή η παρέμβαση στην οικονομία με σκοπό τον συντονισμό της παραγωγικής διαδικασίας και την διατήρηση της απασχόλησης και η εξασφάλιση ορισμένων βασικών κοινωνικών υπηρεσιών, ανταποκρίνονται σε μία νομοτελειακή αναγκαιότητα του κεφαλαιοκρατικού συστήματος: την αναπαραγωγή της εργατικής τάξης με τις αναγκαίες για την παραγωγή γνώσεις και δεξιότητες. Η οργάνωση και λειτουργία του κράτους πρόνοιας, συνεπώς, δεν εξασφαλίζει απλώς την αναπαραγωγή της εργατικής τάξης, αλλά αποτελεί τμήμα μιας στρατηγικής ένταξης του συνόλου του εργατικού δυναμικού στην παραγωγική διαδικασία με έναν ελεγχόμενο πολιτικά τρόπο. Όπως έγραφε ο Κ. Offe [3] , η κοινωνική πολιτική δεν αποτελεί απλώς την κρατική απάντηση στα προβλήματα της εργατικής τάξης, αλλά αντιθέτως συνεισφέρει στην “σύνταξη” της τελευταίας ως τάξης μέσω της ενσωμάτωσης της στην παραγωγική διαδικασία. Για το λόγο αυτό ο συγκεκριμένος τρόπος οργάνωσης του κράτους πρόνοιας σε κάθε χώρα αποτελεί ένα κρίσιμο πολιτικό διακύβευμα που εξαρτάται από το συσχετισμό των πολιτικών και κοινωνικών δυνάμεων σε αυτή. Είναι, βεβαίως, αλήθεια ότι στις πολιτείες που είναι συντεταγμένες ως «κοινωνικά κράτη» υφίστανται ορισμένες συνταγματικές σταθερές, όπως η ελάχιστη προστατευτική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων ή η κρατική υποχρέωση παροχής των δημόσιων υπηρεσιών, που κείνται εκτός των αποφάσεων της πλειοψηφίας, ανήκοντας στον ελάχιστο πυρήνα της “επικαλύπτουσας συναίνεσης” [4] του συνταγματικού κειμένου. Οι πολιτικές αντιπαραθέσεις όμως είχαν εντελώς άλλο περιεχόμενο την περίοδο ανάπτυξης του κράτους πρόνοιας, τις πρώτες δηλαδή μεταπολεμικές δεκαετίες (παρακάτω, Α) και άλλο την εποχή της κρίσης, μετά το τέλος της δεκαετίας του 1970 (παρακάτω, Β). Α-Πολιτικές κριτικές του κράτους πρόνοιας της «χρυσής εποχής» Οι βασικές κριτικές των πολιτικών του κράτους πρόνοιας της χρυσής εποχής περιστρέφονταν γύρω από την ένταση μεταξύ του προστατευτικού και του διεισδυτικού ρόλου του κράτους, καταλήγοντας μονότονα στην καταγγελία του τελευταίου [5] . Για ένα μεγάλο τμήμα της συντηρητικής, νεο-φιλελεύθερης σκέψης το κράτος δικαίου αποκλείει, εξ αρχής, το κράτος πρόνοιας, για λόγους που ανάγονται στην αντικατάσταση της “νομοκρατίας” από την “τελοκρατία” [6] και τη στενή “συνάφεια μεταξύ ολοκληρωτισμού και επιδίωξης της κοινωνικής δικαιοσύνης” [7] . Η απόλυτη αυτή διαφοροποίηση δεν μπορεί να βρει πειστικά πολιτειολογικά ερείσματα και ορθά επισημαίνεται [8] ότι οποιαδήποτε ανάλογη προσπάθεια στηρίζεται στην ιδεολογική και μεταφυσική απολυτοποίηση της διάκρισης ελευθερίας και ασφάλειας. Είναι αλήθεια, βέβαια [9] , ότι η καθιέρωση του κράτους πρόνοιας αρχικά σηματοδοτούσε σημαντική ρήξη με τις αρχές του πρώιμου φιλελευθερισμού, αφού υπερφαλάγγιζε σε ορισμένους τομείς την αυτόνομη λειτουργία της αγοράς. Όμως στη συνέχεια, μετά την αφομοίωση της στο πολιτικονομικό σύστημα δεν δημιούργησε μείζονα προβλήματα, στο βαθμό που είχε πάντοτε συμπληρωματικό χαρακτήρα προς τις θεμελιώδεις για το οικονομικό σύνταγμα αρχές της ελεύθερης οικονομίας της αγοράς. Ωστόσο, δεν είναι λίγες οι κριτικές φωνές που θεωρούσαν την κοινωνική πολιτική ως κύρια αίτια της “ηθικής απονέκρωσης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας και της ατομικής ευθύνης”, του “εκμαυλισμού των πολιτών” και της “κατάπτωσης του ηθικού και πνευματικού του επιπέδου” [10] . Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι εκτός από τη νεοσυντηρητική κριτική, και ένα μεγάλο τμήμα της νεομαρξιστικής θεωρίας αντιμετώπιζε κριτικά τον παρεμβατικό ρόλο του κράτους. Η οξυδερκέστερη προσέγγιση ανήκει στον Χάμπερμας [11] ο οποίος επισημαίνει μία εγγενή αντίθεση μεταξύ της διεύρυνσης της ελευθερίας που επιφέρει η κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων και του περιορισμού της που συνεπάγεται ο έλεγχος της εφαρμογής τους. Θεωρεί ακόμη ότι η διεύρυνση των προνοιακών μηχανισμών τυποποιεί απαράδεκτα τις καθημερινές διαπροσωπικές σχέσεις του ατόμου, “αποικίζοντας” απαράδεκτα τον προσωπικό του “βιόκοσμο”. Στο ίδιο κλίμα κινείται και ο Σ. Σημίτης [12] , ο οποίος χρησιμοποιεί συγκεκριμένα παραδείγματα από τις πρόσφατες εξελίξεις του εργατικού και κοινωνικού δικαίου. Αναφέρεται ειδικότερα στην αγγλική Occupational Safety and Health Act και στην γερμανική Arbeitssicherheitsgesetz και στην δυνατότητα συλλογής πληροφοριών σχετικά με την υγεία των εργαζομένων, για να διατυπώσει τη θέση ότι όσο πιο ολοκληρωμένο είναι το σύστημα προστασίας, τόσο περισσότερες πληροφορίες χρειάζονται για την εφαρμογή του και άρα τόσο μεγαλύτεροι είναι και οι κίνδυνοι για παραβίαση της σφαίρας αυτονομίας του ατόμου [13]. Στην πραγματικότητα, όλοι οι παραπάνω υπαρκτοί κίνδυνοι για την ατομική ελευθερία δεν προέρχονται από τη λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων καθ’εαυτή, αλλά από το δικαιοκρατικό έλλειμμα του κοινωνικού κράτους. Η έλλειψη ασφαλών και ορισμένων κριτηρίων για την απονομή των συναφών παροχών, ή η εξάρτηση τους από στοιχεία της συμπεριφοράς ή και της ηθικής των δικαιούχων [14] είναι συνέπειες της μη επαρκούς τυποποίησης των κοινωνικών δικαιωμάτων και των εγγυήσεων εφαρμογής τους. Μάλιστα, η μεγαλύτερη απειλή για την προσωπική αυτονομία είναι ακριβώς η πλήρης έλλειψη εγγυήσεων που υφίσταται όταν η παραχώρηση των κοινωνικών παροχών δεν είναι απόρροια δικαιώματος, δικαστικά ελεγχόμενου και αγώγιμου, αλλά προσφορά της «κρατικής ελεημοσύνης». Για τον λόγο αυτό, η πιο καταπιεστική και πατερναλιστική εκδοχή της κοινωνικής πολιτικής είναι αυτή των κρατών του κατ’όνομα φιλελεύθερου προνοιακού πρότυπου [15] και η συγκριτικά πλέον φιλελεύθερη αυτή ενός συστήματος διευρυμένων, καθολικών και ίσων παροχών, όπως το Σκανδιναβικό. Εξάλλου, είναι χαρακτηριστικό ότι, -αντίθετα με τις κατηγορίες περί εκμαυλισμού και εξάρτησης των πολιτών εξ αιτίας του κοινωνικού κράτους- είναι σε αυτές τις μικρές κοινωνικές δημοκρατίες της Βόρειας Ευρώπης που παρατηρούνται τα υψηλότερα ποσοστά συμμετοχής, τόσο στις πολιτικές και εκλογικές διαδικασίες όσο και στο συνδικαλισμό. Από την άλλη πλευρά δεν πρέπει να παραγνωρίζεται το γεγονός ότι η υποχώρηση του κοινωνικού κράτους, υποσκάπτοντας το μεταπολεμικό συμβιβασμό συμφερόντων, συνεπάγεται μακροπρόθεσμα και την υποχώρηση των ατομικών, ίσως και των πολιτικών δικαιωμάτων [16]. Μία απλή ανάγνωση των εφημερίδων αρκεί για να δείξει π.χ., ότι η περικοπή κοινωνικών δικαιωμάτων στη θατσερική Μ. Βρετανία συνοδεύθηκε από την αύξηση της αστυνόμευσης και την επίθεση σε συλλογικές ελευθερίες και ιδίως στο συνδικαλισμό. Αυτό είναι εν πολλοίς αναπόφευκτο: το κοινωνικό κράτος υλοποιείται μέσω των διαδικασιών, των μορφών και των περιορισμών του κράτους δικαίου [17] . Ριζική αποδόμηση του δεν μπορεί να γίνει παρά μόνον με μία παράλληλη αμφισβήτηση των συναφών κρατικοδικαιικών εγγυήσεων και ελευθεριών. Η παραπληρωματικότητα των δικαιωμάτων εκδηλώνεται έτσι και αρνητικά, με την έννοια ότι το έλλειμμα προστασίας σε ένα τομέα βιοτικών σχέσεων συνεπάγεται μείωση της προστασίας και στους άλλους. Όσα προηγήθηκαν δεν σημαίνουν ότι δεν ανακύπτουν προβλήματα σύγκρουσης μεταξύ ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, ή κίνδυνοι για την ατομική ελευθερία και αυτονομία (κυρίως των δικαιούχων των παροχών) από τις δραστηριότητες του κοινωνικού κράτους. Αλλού όμως έγκειται το κρίσιμο ζήτημα, τόσο από πλευράς συνταγματικού δικαίου, όσο και από πλευράς συνταγματικής πολιτικής: Δεν είναι το κράτος δικαίου που κινδυνεύει από την "εισβολή" του κοινωνικού κράτους, αλλά η ίδια η λειτουργία και η ύπαρξη του τελευταίου διατρέχουν τον κίνδυνο να καταστούν ανομιμοποίητες πολιτικά και έωλες συνταγματικά, όσο δεν εξασφαλίζονται με όρους ασφάλειας δικαίου. Ορθά επισημαίνεται από τη θεωρία ότι, το κοινωνικό κράτος είναι υποχρεωμένο να ενεργεί με βάση γενικούς και αφηρημένους κανόνες, και ότι μολονότι οι παρεμβάσεις του είναι επιλεκτικές και σταθμίζουσες, δεν απαλλάσσονται από την υποχρέωση να είναι τυπικά νόμιμες και διαδικαστικά δίκαιες [18] . Οι όροι όμως άσκησης των κοινωνικών δικαιωμάτων, ιδίως ως προς την άμεση (self-executing) και δικαστικά επιδιώξιμη εφαρμογή τους, (την “αγωγιμότητα” τους), αλλά και την τυποποίηση τους [19], πόρρω απέχουν από το να παρέχουν ίση ασφάλεια με αυτούς των ατομικών. Υφίσταται, επομένως, σημαντικό θεσμικό έλλειμμα, αφού οι υπάρχοντες θεσμοί που θα εξασφάλιζαν την δικαιοκρατική ικανοποίηση των σχετικών αποδεικνύονται ανύπαρκτοι ή αναποτελεσματικοί [20]. Το θέμα δεν έγκειται μόνον στο ότι έτσι τα κοινωνικά δικαιώματα μένουν ανάπηρα και ο πολίτης απροστάτευτος. Η ίδια η λειτουργία της Πολιτείας ως Κράτους δικαίου τίθεται υπό αμφισβήτηση, αφού σε έναν από τους σημαντικότερους τομείς κρατικής δραστηριότητας δεν εφαρμόζονται οι εγγυήσεις διαδικαστικής και ουσιαστικής νομιμότητας που η ίδια αρχή καθιερώνει. Το γεγονός αυτό, ειδικά σε περιπτώσεις υποχώρησης των προνοιακών παροχών και αναδίπλωσης του συστήματος κοινωνικής προστασίας, ενδέχεται να δημιουργήσει συνθήκες μείζονος και γενικής κρίσης νομιμότητας. Με άλλα λόγια, η λιποβαρής κανονιστικά εφαρμογή των αρχών του κοινωνικού κράτους δεν συνεπάγεται πρώτιστα κρίση του ίδιου, αλλά κυρίως κρίση του κράτους δικαίου και της δημοκρατικής αρχής. Σημαντική είναι, επί του προκειμένου, η ανάλυση του Λ. Φεραγιόλι [21] για την δικαιική ατροφία, την ανομία και ανομικότητα του κοινωνικού κράτους, που αποτελεί συνέπεια της μέχρι σήμερα έλλειψης ενός πλήρους κανονιστικού συστήματος εγγυήσεων λειτουργίας του. Ο συγγραφέας επισημαίνει ότι η αδυναμία να ικανοποιηθούν με εξισωτικό (ή τουλάχιστον αμερόληπτο) τρόπο τα αυξανόμενα κοινωνικά αιτήματα, αντικαθίσταται μοιραία από εκείνο το υποπροϊόν νομιμοποίησης που εκπροσωπεί η ικανοποίηση μόνον των αιτημάτων που προέρχονται από τις πιο ισχυρές ομάδες πίεσης [22]. Δεν μπορεί παρά να προσυπογράψει κανείς την άποψη ότι η επιβίωση του Κράτους δικαίου και του κοινωνικού κράτους εξαρτάται όχι από την απλοποίηση της νομικοθεσμικής δομής τους (κατά τα νεοφιλελεύθερα προγράμματα) αλλά, αντίθετα, από την μεγαλύτερη εσωτερική τους διαφοροποίηση και τη θεσμοθέτηση νομικών εγγυήσεων που να προστατεύουν πλήρως τα κοινωνικά δικαιώματα, των οποίων η εφαρμογή πρέπει να τυποποιηθεί νομικά, να γενικευθεί και να καταστεί δικαστικά επιδιώξιμη ως δημόσιο υποκειμενικό δικαίωμα [23]. Ορθά επισημαίνεται ότι η τυποποίηση των κοινωνικών δικαιωμάτων ευνοεί την ασφάλεια δικαίου και τους στόχους του κοινωνικού κράτους, εφ’όσον όσο “περισσότερο καθίσταται τυπική, τόσο ασφαλέστερη γίνεται η κοινωνική ασφάλεια”. Η συνταγματική τυποποίηση των θεσμών και των παροχών κοινωνικής προστασίας όμως δεν πρέπει να σταματήσει στην επαναθεώρηση των λειτουργιών των κοινωνικών δικαιωμάτων [24]. Απαιτείται ακόμη η θεωρητική και νομολογιακή εξειδίκευση του περιεχομένου τους αλλά και η στήριξη τους σε συμπληρωματικές γενικές αρχές της έννομης τάξης, τόσο σε συνταγματικό όσο και σε υποσυνταγματικό επίπεδο. Χαρακτηριστικό, αλλά όχι μεμονωμένο παράδειγμα προς την κατεύθυνση αυτή αποτελεί η χρήση της αρχής της εμπιστοσύνης, στην οποία αφιερώνονται οι επόμενες παράγραφοι. Β- Οι πολιτικές προτάσεις διεξόδου από την κρίση του κράτους πρόνοιας Τα πρώτα αδιέξοδα του ευρωπαϊκού κράτους πρόνοιας, άρχισαν να εμφανίζονται στις αρχές της δεκαετίας του 1970, όταν διαφάνηκε η αδυναμία αύξησης των κοινωνικών παροχών χωρίς διόγκωση των πληθωριστικών πιέσεων. Παρόλα αυτά, στις τελευταίες αναλαμπές της χρυσής εποχής, η πρώτη προσπάθεια προσαρμογής υπήρξε προοδευτική: επρόκειτο για την απόπειρα εισαγωγής θεσμών «εργατικής δημοκρατίας» (ή “εργοστασιακής” -industrial democracy-), με ενίσχυση της συμμετοχής των εργαζομένων στη λήψη αποφάσεων στη Σουηδία, Δανία, Νορβηγία, Γερμανία (Mittbesstimmung). Αντί για νέες οικονομικές παροχές, λοιπόν, στους εργαζόμενους προτεινόταν τότε η συμμετοχή. Ήδη όμως από τα τέλη της δεκαετίας του 1970 φάνηκε ότι τα προωθητικά όρια του παραδοσιακού κράτους πρόνοιας είχαν εξαντληθεί και άρχισε έντονα να προβάλλεται η ανάγκη εισαγωγής μεταρρυθμιστικών πολιτικών [25]. Υποστηρίζεται, βεβαίως, ότι δεν πρόκειται στην πραγματικότητα για κρίση, αλλά για αλλαγή και «μεταμόρφωση» [26]. Αυτό φυσικά από μια σκοπιά είναι αληθινό, δεν αναιρεί όμως το γεγονός ότι οι μεταρρυθμίσεις κατατείνουν στο δραστικό περιορισμό του κράτους στην όλη παροχή κοινωνικών υπηρεσιών [27]. Περαιτέρω, ενώ στο ευρωπαϊκό κοινωνικό μοντέλο η κοινωνική, η εργασιακή και η οικονομική πολιτική εξακολουθούν να αντιμετωπίζονται ως παραπληρωματικά μεγέθη, η εσωτερική τους σχέση έχει ριζικά μεταβληθεί. Η αντικειμενική πραγματικότητα της παγκοσμιοποίησης της οικονομίας αλλά και η απήχηση της νεοσυντηρητικής κριτικής έχουν καταστήσει κοινής σχεδόν αποδοχής τον ισχυρισμό ότι οι “υπέρογκες” κοινωνικές παροχές και φόροι και οι υψηλοί και "άκαμπτοι" μισθοί δυσχεραίνουν την πρόσληψη νέων εργαζομένων, δεν επιτρέπουν την ευελιξία της αγοράς και, επομένως, βλάπτουν τον βασικό στόχο της βελτίωσης της ανταγωνιστικότητας [28]. Το βασικό δίλημμα που φέρονται έτσι να αντιμετωπίζουν οι σύγχρονες πολιτείες είναι: ανάπτυξη και απασχόληση ή ισότητα και κοινωνική προστασία; Παρά τις επιμέρους θεσμικές παραλλαγές [29], η γενική τάση συνίσταται στον περιορισμό της δημόσιας κοινωνικής πολιτικής στο ελάχιστο minimum, στη συγκέντρωση των παροχών σε όσους βρίσκονται σε ακραία ανάγκη και την εκχώρηση των υπόλοιπων κοινωνικών υπηρεσιών στον ιδιωτικό τομέα. Σε ορισμένες περιπτώσεις οι αλλαγές άγγιξαν τα όρια μιας θεσμικής «αντεπανάστασης», όπως οι μεταρρυθμίσεις των διαδοχικών κυβερνήσεων Ρήγκαν, Θάτσερ και των επιγόνων τους. Η επιδείνωση της κοινωνικής προστασίας σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως π.χ. στις ΗΠΑ και τη Ν. Ζηλανδία, έφθασε έως την πλήρη κατάργηση ολόκληρων προγραμμάτων. Είναι αλήθεια, βέβαια, ότι οι περικοπές στις δαπάνες του κράτους προνοίας δεν είναι πρόσφατο φαινόμενο. Στη Μ. Βρετανία, π.χ., ξεκίνησαν από την εποχή των εργατικών και κατόπιν των παρεμβάσεων του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (1976). Η ποιοτική διαφορά έγκειται στο ότι οι διαδοχικές συντηρητικές κυβερνήσεις δεν περιορίσθηκαν στη μείωση των κοινωνικών δαπανών, αλλά αμφισβήτησαν συνολικά τον μεταπολεμικό κοινωνικό συμβιβασμό του κράτους πρόνοιας [30]. Η ιδεολογική στήριξη του πολιτικού αυτού θα μπορούσε συνοπτικά να περιγραφεί ως μία έκκληση επιστροφής στην αγορά και απελευθέρωσης από την εξάρτηση των προνοιακών μηχανισμών [31]. Στα πλαίσια αυτά, η ευθύνη της Κυβέρνησης έγκειται στο να εξασφαλίσει εργασία στον ιδιωτικό τομέα για όσο το δυνατό περισσότερους δικαιούχους κοινωνικής βοήθειας και στο να ιδιωτικοποιήσει το κράτος πρόνοιας [32]. Η μείωση των προνοιακών δαπανών, έτσι ώστε να μεταφερθούν πόροι προς τομείς πιο δημοφιλείς στο εκλογικό σώμα, όπως η υγεία κι η εκπαίδευση, σε συνδυασμό με διεύρυνση του ελέγχου πόρων, σε πλήρη αντίθεση με τις παραδοσιακές θέσεις του κόμματος [33], απετέλεσε το βασικό χαρακτηριστικό και της πολιτικής κοινωνικής προστασίας του λεγόμενου «τρίτου δρόμου» των νέων Εργατικών, μετά το 1997. Το κράτος παραμένει υπεύθυνο για την κάλυψη των βασικών αναγκών, αλλά όλο και περισσότερο η ευθύνη αυτή περιορίζεται μόνο σε όσους έχουν έσχατη ανάγκη και όχι το σύνολο του πληθυσμού [34]. Αντικειμενικά, η πολιτική αυτή καταλήγει σε σημαντική αναδιανομή του εισοδήματος υπέρ των ανώτερων οικονομικά τάξεων, μέσω και της μείωσης των ανώτατων κλιμακίων φόρων, της πειθάρχησης των εργατικών σωματείων και της συμπίεσης των μισθών. Στο τέλος της δεύτερης θητείας Ρήγκαν, ο μέσος κατώτερος μισθός περιορίσθηκε στις ΗΠΑ στο 38% του μέσου και γενικά, το εισόδημα του φτωχότερου δέκατου του πληθυσμού μειώθηκε (σε σχέση με το μέσο εισόδημα) κατά 11% [35]. Η μείωση ήταν ακόμη μεγαλύτερη στη Μ. Βρετανία [36], όπου οι φτωχοί αυξήθηκαν κατά 85% και έφτασαν το 1985 στα 7.2 εκατομμύρια [37]. Ακόμη σημαντικότερη ήταν η αύξηση του ποσοστού παιδικής φτώχειας, η οποία στις ΗΠΑ αυξήθηκε από 12 % στο 22% του συνόλου, ενώ στη Μεγάλη Βρετανία από 5 σε 15% προκειμένου για οικογένειες και με τους δύο γονείς, ενώ η αύξηση είναι δραματικότερη στις μονογονικές [38]. Πάντως, είναι αλήθεια ότι παρά την μετωπική ιδεολογική ρήξη με ορισμένες από τις αρχές του, δεν υπήρξε συνολική αποδόμηση του κράτους πρόνοιας [39], το οποίο εξακολουθεί να απολαμβάνει της υποστήριξης της μεγάλης πλειοψηφίας του πληθυσμού. Μάλλον διενεργήθηκε ένας αναπροσανατολισμός του συστήματος, με ενίσχυση των πολιτικών επιλεκτικότητας και εστίασης της κοινωνικής βοήθειας αποκλειστικά προς τις ομάδες υψηλού κινδύνου, ούτως ώστε τα πιο εύπορα στρώματα να στραφούν σε αγοραία προγράμματα ιδιωτικής ασφάλισης και μόνον οι πλέον εξαθλιωμένοι να εξαρτώνται από τη δημόσια προνοιακή πολιτική. Το αποτέλεσμα αυτής της στρατηγικής σε κοινωνικό επίπεδο είναι η ενίσχυση των τάσεων προς τη λεγόμενη κοινωνία των δύο τρίτων. Όλο και περισσότερο οι πολιτικές αυτές αποσκοπούν κυρίως στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας και δευτερευόντως στην εξασφάλιση της κοινωνικής συνοχής και σταθερότητας [40]. Τα παραδοσιακά κοινωνικά δικαιώματα καθολικής στόχευσης τείνουν να παραμερίζονται προς όφελος της προώθησης ενεργών πολιτικών απασχόλησης στο πλαίσιο μιας όλο και πιο ευέλικτης αγοράς εργασίας. Το νέο αυτό «κοινωνικό κράτος επενδύσεων», όπως το χαρακτηρίζει ο Giddens και οι άλλοι θιασώτες του «τρίτου δρόμου» [41] δεν έχει πλέον ως σκοπό την ισότητα απόλαυσης πραγματικών δικαιωμάτων αλλά την ισότητα ευκαιριών. Για τον ίδιο λόγο την καθολικότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων τείνει να αντικαταστήσει η επιλεκτικά στοχευμένη κοινωνική πολιτική. Γενικά μπορεί να παρατηρηθεί ότι σε όλη την Ευρώπη παρατηρούνται κοινές τάσεις και οσμωτικές διαδικασίες, αν και η επίδραση των εθνικών πολιτικών παραμένει καθοριστική [42]. Έτσι, το μεν σκανδιναβικό μοντέλο υιοθετεί ορισμένες ανταποδοτικές παροχές, συγκλίνοντας προς το ηπειρωτικό, ενώ το τελευταίο ενσωματώνει στα συστήματα κοινωνικής προστασίας του ολοένα και περισσότερο ρυθμίσεις αγοραίας έμπνευσης και προσανατολισμού. Σε ό,τι δε αφορά την Ευρωπαϊκή κοινοτική πολιτική, η κοινωνική προστασία εξακολουθεί να αντιμετωπίζεται σαν θεραπαινίδα της οικονομικής αποτελεσματικότητας και της αγοράς [43]. Στα πλαίσια αυτά, πέραν των καθαρά περιοριστικών δημοσιονομικών πολιτικών, δύο είναι οι τάσεις που φαίνεται να επικρατούν: η μία είναι η γενική αποδοχή της πρότασης της Παγκόσμιας Τράπεζας για τη μεταρρύθμιση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης με την στήριξη του σε τρεις «πυλώνες» (παρακάτω, Γ) και η άλλη η αλλαγή παραδείγματος από το κράτος πρόνοιας στην λεγόμενη «κοινωνία πρόνοιας» (παρακάτω, Δ). Γ- Η πρόταση της Παγκόσμιας Τράπεζας και η «συναίνεση της Ουάσιγκτον» Η Παγκόσμια Τράπεζα, όπως και οι άλλοι μεγάλοι διεθνείς οργανισμοί με οικονομικό προσανατολισμό, όπως ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ), αν και δεν είναι άμεσα σχετική με τους κανόνες και τα συστήματα κοινωνικής προστασίας, ασκεί σημαντική επιρροή και στους τομείς αυτούς. Τα τελευταία ιδίως χρόνια, τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης βρίσκονται στο επίκεντρο των μελετών των οργανισμών αυτών, δεδομένου ότι θεωρούνται ως παράγοντες επιβάρυνσης της ανάπτυξης. Στις δεκαετίες 1980 και 1990 οι «συνταγές» των διεθνών αυτών οργανισμών για την επιδίωξη μακροοικονομικής σταθερότητας μέσω αυστηρών μονεταριστικών όρων, ιδιωτικοποιήσεων και «απελευθέρωσης» της αγοράς. Ονομάστηκε «Washington consensus», μια που στην πόλη αυτή έχουν την έδρα τους. Μετά την κατάρρευση του νεοφιλελεύθερου αυτού προτύπου σε χώρες όπως η Αργεντινή και το Μεξικό στις αρχές της νέας χιλιετίας, οδήγησε σε μια σχετική επαναθεώρηση των πολιτικών αυτών κατευθύνσεων. Εξακολουθούν μεν οι μεταρρυθμίσεις του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης να θεωρούνται ως αναγκαίος όρος για την τόνωση της οικονομικής ανταγωνιστικότητας, προβάλλεται όμως ως παράλληλος στόχος και η διατήρηση ενός βασικού επιπέδου κοινωνικής προστασίας. Σημαντικότερη είναι επί του προκειμένου η επιρροή της Παγκόσμιας Τράπεζας, η οποία αποστασιοποιείται σχετικά από τον φονταμενταλιστικό φιλελευθερισμό του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου [44]. Σε αυτήν οφείλεται το γενικευμένης σήμερα αποδοχής μοντέλο των «τριών πυλώνων», που πρωτοπαρουσιάσθηκε αναλυτικά στην έκθεσή της Μαδρίτης το 1994 [45]. Κατά το μοντέλο αυτό οι λειτουργίες της προστασίας αναδιανομής εισοδήματος θα πρέπει να διαχωριστούν, ούτως ώστε η κοινωνική ασφάλεια να εξασφαλίζεται από τρία διαφορετικά συστήματα (πυλώνες): Ο πρώτος πυλώνας θα καλύπτει τη λειτουργία της αναδιανομής εισοδήματος και θα εξασφαλίζεται από ένα δημόσιο σύστημα, χρηματοδοτούμενο είτε από τη φορολογία είτε από ασφαλιστικές εισφορές. Συμπληρωματική κάλυψη για τον κίνδυνο του γήρατος θα παρέχει ο δεύτερος πυλώνας, χρηματοδοτούμενος και διαχειριζόμενος ιδιωτικά, αλλά υπό τη ρυθμιστική επίβλεψη του δημοσίου. Ο δεύτερος πυλώνας μπορεί να αποτελείται είτε από υποχρεωτικά επαγγελματικά συστήματα συνταξιοδότησης είτε από υποχρεωτικά ατομικά συνταξιοδοτικά προγράμματα. Ο τρίτος πυλώνας αφορά την παραδοσιακή ιδιωτική ασφάλιση. Φοροαπαλλαγές μπορεί να αποτελέσουν κίνητρο για την επιλογή μεταξύ των ιδιωτικών συνταξιοδοτικών προγραμμάτων. Σημαντικό θεωρείται γενικά να δημιουργηθεί ένας στενός δεσμός ανάμεσα στις εισφορές και στις παροχές. Τα ασφαλιστικά προγράμματα όμως ‘καθορισμένης εισφοράς’ (defined contribution) προτιμούνται από τα προγράμματα ‘καθορισμένης παροχής’ (defined benefit). Έτσι υποτίθεται ότι προλαμβάνονται πιθανές αλλοιώσεις στην αγορά εργασίας, εξασφαλίζονται καλύτερα τα δικαιώματα σε περίπτωση αλλαγής εργοδότη. Το πρότυπο των τριών πυλώνων υιοθετήθηκε στη συνέχεια τόσο από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, όσο και από την ΔΟΕ (σε μια ηπιότερη μορφή), αλλά και την Ευρωπαϊκή Ένωση [46]. Θεωρείται από τους υποστηρικτές του ότι επιτρέπει στα δημόσια συστήματα να επικεντρωθούν στον πόλεμο κατά της φτώχειας, ενώ ο συνδυασμός διαφορετικών μηχανισμών χρηματοδότησης εξασφαλίζει την βιωσιμότητα του συστήματος αλλά και την εξασφάλιση υψηλότερων παροχών γήρατος. Είναι προφανές όμως ότι σηματοδοτεί τη σταδιακή, έστω μερική, αποχώρηση του δημοσίου από τα συστήματα κοινωνικής ασφάλειας. Το γεγονός αυτό δεν μπορεί παρά να έχει αρνητική επίδραση στο ύψος των δημόσιων παροχών κοινωνικής ασφάλισης και μείωση των λειτουργιών αναδιανομής μεταξύ πλουσιότερων και φτωχότερων στρωμάτων. Δ- Από το «κράτος πρόνοιας» στην «κοινωνία πρόνοιας»; Η πρόταση για στροφή στην «κοινωνία της πρόνοιας» και τη σταδιακή αποχώρηση ή υποκατάσταση του κράτους από τον τομέα των κοινωνικών πολιτικών είναι κοινή σε εντελώς ανόμοιες πολιτικές, που κυμαίνονται από το «συμπονετικό συντηρητισμό» («compassionate conservatism”) των ρεπουμπλικάνων νεοσυντηρητικών [47] έως το νέο-εθελοντισμό που αναζητά τις ρίζες του στην κριτική του κρατικού πατερναλισμού του κράτους πρόνοιας (βλ. παραπάνω, Α). Ο «συμπονετικός συντηρητισμός» εφευρέθηκε ως όρος από τον M. Olasky [48], στην πραγματικότητα όμως απηχεί τις παραδοσιακές αντιλήψεις του φιλελεύθερου μοντέλου κοινωνικής προστασίας, κατά τις οποίες οι φτωχοί είναι υπεύθυνοι για τη φτώχεια τους και μόνοι υπεύθυνοι να ξεφύγουν από αυτή. Κατά τον Olasky, «ο άνθρωπος είναι αμαρτωλός και επιδιώκει να έχει απολαβές χωρίς αντάλλαγμα.. (…) Η αμαρτωλή του φύση τον οδηγεί στην οκνηρία, την ηδονοθηρία και τη τεμπελιά.[49]». Συνεπώς, η ατομική ευθύνη είναι η βαρύνουσα. Αν δεν θέλει το κράτος να διαφθείρει ηθικά τους πολίτες του, θα πρέπει να απέχει από την απευθείας παροχή κοινωνικών υπηρεσιών. Στην Ευρώπη, υπογραμμίζεται ιδίως η ανάγκη κοινωνικής δραστηριοποίησης του «τρίτου τομέα», των οργανώσεων δηλαδή, που κινούνται εκτός του κράτους και της αγοράς, αυτοδιοικούνται και δεν επιδιώκουν πρωταρχικά την εκπλήρωση κερδοσκοπικών σκοπών [50]. Στην πραγματικότητα, εμπλέκουν τρεις διαφορετικούς κόσμους, τον στενά ιδιωτικό, τον συνεταιριστικό και (λόγω της δημόσιας χρηματοδότησης τους) αυτόν της κρατικής γραφειοκρατίας [51]. Στις περισσότερες χώρες οι μη κυβερνητικές οργανώσεις συνδέονται με το κράτος μέσω διοικητικών συμβάσεων, οι οποίες καθορίζουν τα όρια δράσης τους και τους τρόπους χρηματοδότησης τους. Στην Αγγλία, για παράδειγμα, υφίστανται τρεις διαφορετικοί τύποι παρόμοιων συμβάσεων: ένας που προβλέπει αυστηρά τυποποιημένες διαδικασίες χορήγησης των σχετικών παροχών, ένας που προσδιορίζει απλώς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, και ένας, πιο σπάνιος, που προβλέπει κοινή δράση του δημόσιου με τον αντισυμβαλλόμενο φορέα [52]. Στα πλαίσια πάντως της γενικότερης νεοφιλελεύθερης πολιτικής των τελευταίων δεκαετιών στη χώρα αυτή ένα μεγάλο τμήμα των κοινωνικών υπηρεσιών έχει πλέον εκχωρηθεί στον ιδιωτικό τομέα με βάση αγοραία και όχι κοινωνικά κριτήρια [53]. Και στην Ιταλία, μεγάλη ήταν η ανάπτυξη των ιδιωτικών εθελοντικών οργανώσεων κατά την περίοδο 1979-1985, οπότε και συνάφθηκαν πολυάριθμες διοικητικές συμβάσεις με τους δήμους για την παροχή των σχετικών υπηρεσιών. Παρ’όλα αυτά, η μεταρρύθμιση του νομοθετικού πλαισίου της τοπικής αυτοδιοίκησης του Ιουνίου του 1990 απέρριψε το σύστημα αυτό ως αναποτελεσματικό, μη δεκτικό δημόσιου ελέγχου της πραγματικής διάθεσης των κεφαλαίων και ιδιαίτερα συνδεδεμένο με τη λογική της αγοράς. Έτσι, ο νόμος για τις εθελοντικές οργανώσεις της 11-8-1991 επιδιώκει να τις εντάξει στα πλαίσια της τοπικής αυτοδιοίκησης [54]. Σε άλλες περιπτώσεις είναι τα εργατικά σωματεία που ασκούν τις σχετικές αρμοδιότητες, κατά νομοθετική εξουσιοδότηση. Στη Σουηδία, π.χ., αυτά έχουν την ευθύνη της διαχείρισης των επιδομάτων ανεργίας, ενώ στο Ισραήλ διευθύνουν το Ταμείο Ασθενείας (Kupat Holim). Το συντηρητικό μάλιστα κόμμα Λικούντ πάντοτε επεδίωκε την διοργάνωση ενός κρατικού συστήματος υγείας για να αποδυναμώσει τα συνδικάτα [55]. Σε μία τρίτη κατηγορία χωρών, οι εθελοντικές οργανώσεις έχουν ακόμη μεγαλύτερη αυτονομία δράσης και υποκαθιστούν την άμεση κρατική παρέμβαση σε σημαντικούς τομείς κοινωνικής πολιτικής. Στην Ολλανδία λειτουργούν πάνω από 4000 μη κυβερνητικές οργανώσεις κοινωνικής πρόνοιας [56], οι οποίες παρέχουν σχεδόν το σύνολο των παροχών στους τομείς υγείας, εκπαίδευσης, κατοικίας κ.λ.π. [57]. Στη Γερμανία, όπως ήδη αναφέρθηκε στο δεύτερο κεφάλαιο του πρώτου μέρους, η αρχή της επικουρικότητας θεωρείται ρυθμιστική αρχή διάκρισης αρμοδιοτήτων μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα με συνταγματική ισχύ. Το γερμανικό ομοσπονδιακό κράτος διατηρεί μεν την γενική ευθύνη, έχει όμως την υποχρέωση οικονομικής στήριξης των “ελεύθερων” (ιδιωτικών) οργανώσεων, στις οποίες και αναγνωρίζεται η πρωτοκαθεδρία, αν όχι η οιονεί αποκλειστικότητα (Ausschlieβlichkeitstellung) στην απονομή των σχετικών υπηρεσιών. Δεν επιτρέπεται να εγκατασταθούν δημόσιες υπηρεσίες σε τοπικό επίπεδο, εάν "κατάλληλες υπηρεσίες των ελεύθερων οργανώσεων είναι διαθέσιμες, ή μπορούν να επεκταθούν ή να οργανωθούν” [58]. Οι μη κυβερνητικές οργανώσεις μπορεί, πάντως, να είναι εξίσου, αν όχι περισσότερο πατερναλιστικές από το κράτος, ενώ ο γιγαντισμός τους γίνεται συχνά πρόξενος τάσεων αρτηριοσκλήρωσης και γραφειοκρατίας. Σε κάθε περίπτωση, αυτό που αποτελεί το μεγάλο τους πλεονέκτημα, μπορεί να αποβεί τελικά καίριο μειονέκτημα στην προσφορά τους: ο προσωπικός χαρακτήρας παροχής υπηρεσιών είναι μερικές φορές προτιμότερος από τον ψυχρό και γραφειοκρατικό τρόπο αντίστοιχης λειτουργίας της κρατικής μηχανής. Μπορεί όμως εύκολα να καταλήξει σε μία σύγχρονη παραλλαγή φιλανθρωπίας και, επόμενα, στο στιγματισμό και την προσβολή της προσωπικότητας των ληπτών των παροχών. Το σημαντικότερο μειονέκτημα του τρίτου τομέα είναι ότι δεν μπορεί αντικειμενικά να συμβάλλει στην αναδιανομή του εθνικού εισοδήματος, ούτε στην κατοχύρωση πραγματικών δικαιωμάτων. Όπως εύστοχα παρατηρείται [59], «οι μη κυβερνητικές οργανώσεις μπορεί να είναι εσκεμμένα πατερναλιστικές. Η κυβέρνηση είναι σε καλύτερη θέση να διανείμει τους πόρους ισότιμα. (...) Εάν μας ενδιαφέρει η κοινωνική προστασία να μην είναι απλώς ένα καθήκον, όπως θεωρούν οι ΜΚΟ, αλλά ένα δικαίωμα όλων των πολιτών, τότε εναπόκειται στην πολιτεία να εγγυηθεί το θεμελιώδες αυτό δικαίωμα του καθενός σε ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης». Ένας άλλος κίνδυνος είναι να αποβεί η λειτουργία των μη κυβερνητικών οργανώσεων άλλοθι για την αρτηριοσκλήρωση του κράτους. Κάτι τέτοιο μπορεί να συμβεί εάν θεωρηθεί δεδομένο ότι στον κόσμο της κοινωνίας των ιδιωτών προσιδιάζει η δημοσιότητα και η δημοκρατία, στην δε δημόσια σφαίρα η μυστικότητα και η γραφειοκρατία. Ο «εθελοντισμός» φαίνεται όμως ότι αποδίδει περισσότερο σε κράτη που ο δημόσιος τομέας λειτουργεί με καθεστώς διαφάνειας και εγγυήσεων δημοκρατικού ελέγχου [60], που εξασφαλίζουν την αποτελεσματική συμμετοχή των διοικουμένων. Αυτό που απαιτείται, επομένως, είναι μία παράλληλη πορεία εκδημοκρατισμού κοινωνικών και κρατικών θεσμών σε συνδυασμό με μία πολιτική ελέγχου των βασικών κοινωνικών υπηρεσιών μέσω διαδικασιών συμμετοχής, στο βαθμό που αυτό είναι δυνατό στα όρια του υπάρχοντος συστήματος [61]. Ο βασικότερος, όμως, κίνδυνος είναι η επιστροφή στο πνεύμα της φιλανθρωπίας περασμένων εποχών, όπως στην αμερικανική εκδοχή του «συμπονετικού συντηρητισμού». Και η αγαθότερη περίπτωση φιλανθρωπίας υπονομεύει την προσωπική αυτονομία ασύγκριτα περισσότερο από την αντίστοιχη παροχή που δίδεται ως δικαίωμα. Όπως λέει μια αφρικανική παροιμία, «το χέρι που δίνει είναι πάντα πάνω από το χέρι που παίρνει». Όσο χρήσιμες και αν είναι, επομένως, οι εθελοντικές οργανώσεις, ο ρόλος τους δεν μπορεί παρά να είναι συμπληρωματικός και όχι αναπληρωματικός των θεσμών του κράτους πρόνοιας. Επιλεγόμενα: Και στο μέλλον, τι; Φαίνεται και στην Ελλάδα να επικρατεί η αντίληψη του αναπόφευκτου της υιοθέτησης του μοντέλου των τριών «πυλώνων» με : - ένα δημόσιο διανεμητικό σύστημα, με υποχρεωτικές εισφορές και με οφέλη που έχουν προκαθοριστεί - ένα σύστημα με υποχρεωτικές, προκαθορισμένες εισφορές, όχι όμως και προκαθορισμένα οφέλη, και με ιδιωτική διαχείριση (το κεφαλαιοποιητικό σύστημα) και - ένα προαιρετικό ιδιωτικό σύστημα που θα αποφασίζεται μεταξύ εργοδοτών και εργαζομένων, με όρους τους οποίους θα έθεταν οι ίδιοι (επαγγελματικά ταμεία) [62]. Όμως, όπως προαναφέρθηκε, όποιος και αν είναι ο συμπληρωματικός χαρακτήρας των δύο άλλων «πυλώνων» το ουσιώδες είναι, όπως πάντα, εάν οι παροχές της κύριας και υποχρεωτικής δημόσιας ασφάλισης θα είναι τέτοιες ώστε να ανταποκρίνονται στη συνταγματική υποχρέωση (άρθρο 22 παρ. 5 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος) για την εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης. Αυτό σημαίνει ότι καμιά σύνταξη δεν πρέπει να είναι κατώτερη του επιπέδου φτώχειας. Τούτο δεν μπορεί να επιτευχθεί παρά μόνο μέσω του αναδιανεμητικού ρόλου του κράτους που πρέπει να επεκταθεί στις πηγές του «νέου πλούτου» (ΦΑΠ, ΦΠΑ, στις υπεραξίες ακινήτων, κινητών αξιών, τραπεζικών προϊόντων, διεθνικών ή κοινοτικών πόρων, οικονομικών δραστηριοτήτων του ευρύτερου δημόσιου τομέα [63]. Σε ό,τι αφορά το ασφαλιστικό –όπως κάθε μείζον θέμα- τίποτα δεν είναι αναπόφευκτο και τίποτα δεν είναι πολιτικά ή κοινωνικά ουδέτερο. Οι λύσεις που θα υιοθετηθούν αναγκαστικά θα κριθούν από το εάν συμβάλλουν στην διατήρηση ή την αποδόμηση του κράτους πρόνοιας.

[1] Βλ. σχετικά R. Mishra, The Welfare State in capitalist society, Policies of Retrenchment and Maintenance in Europe, N. America and Australia, Harvester Wheatsheaf, N. York, 1990, σ. 18-19, βλ. και N. Johnson, The Welfare State in transition. The theory and practice of Welfare Pluralism, Harvester Wheatsheaf, N. York, London, 1987, σ. 3. [2] Δεν θα πρέπει να συγχέεται, κατά συνέπεια, με την έννοια του κοινωνικού κράτους, όρου που συμπυκνώνει θεσμικά και πολιτειολογικά την ανάληψη από το κράτος συνταγματικών υποχρεώσεων για την εξασφάλιση των βασικών αναγκών των μελών της κοινωνίας και προσδιορίζει, επομένως, ένα υποσύνολο μόνον των κρατών προνοίας Βλ. αναλυτικότερα επ’αυτού Γ. Κατρούγκαλου, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής, Α. Σάκκουλας, Αθήνα, 1998, σ. 105 κ.ε. [3]C. Offe, Contradictions of the welfare society, Hutchinson, London, 1984, σ. 98 κ.ε. [4]Πρβλ. J. Rawls, Political liberalism, Columbia University Press, N. York, 1993. [5]Πρβλ., αντί άλλων, Σ. Ρίζου, Η ένταση μεταξύ κράτους δικαίου και κοινωνικού κράτους ως συνταγματικό πρόβλημα, ΤοΣ 1984.143. [6]Κατά την διάκριση του Bertrand de Jouvenel, στο κλασικό του έργο De la souverainetι. [7]Βλ. σχετικά F.A. Hayek, The Constitution of Liberty, Routledge, 1993, σ. 227 κ.ε., πρβλ. Κ. Τσουκαλά, Είδωλα πολιτισμού, ο.π. σ. 46, C.Offe, Contradictions of the welfare society, Hutchinson, London, 1984, σ. 38 κ.ε., αλλά και τον C.Pierson (Beyond the Welfare State, Polity Press, Cambridge, 1991, σ. 3 κ.ε.), ο οποίος υποστηρίζει ότι μακροπρόθεσμα, το κράτος πρόνοιας είναι ασύμβατο με μία υγιή οικονομία της αγοράς και η άνθηση του απετέλεσε ιστορική εξαίρεση, λόγω του μεταπολεμικού οικονομικού μπουμ. [8]Βλ. σχετικά Th. Ölinger, Soziale Grundrechte, in Festschrift H. Floretta, ManzscheVerlags- und Universitaetsbuchhandlung, Wien, 1983. [9]Βλ. για το θέμα αυτό στο εισαγωγικό κεφάλαιο, ΙΙ-Α, ΙΙ-Β. [10]Πρβλ. Π. Παραρά, Ελευθερία και ισότητα στη σύγχρονη Γαλλία, Α. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1989, σ. 184 κ.ε..Βλ. ενδεικτικά, αντί άλλων, και τους R. Aron, Pensιe sociologique et droits de l'homme, in Etudes Politiques,Gallimard, Paris, 1972,. σ. 233, H. Huber, La libertι du citoyen en Suisse, Zurich, 1948, p. 154, H. Schambeck, Grundrechte und Sozialordnung, Schrifften zum φffentlichen Recht, vol. 88, Berlin, 1969, 115, T. Tomandl, Der Einbau sozialer und Grundrechte in das positive Recht, Recht und Staat, 337/338, Tόbingen, 1967, σ. 7, Ferry - A. Renault, Droits Libertιs et droits-crιances, "Droits" 2, 1985.75. Z. Kedjia, Social rights in the (draft) constitutions of central and Eastern Europe, in K. Drzewicki et al. (Eds), social rights as human rights, , ο.π., σ. 203. ". [11]Βλ. κυρίως J. Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, Suhrkamp, Frankfurt, 1981, ιδίως σ. 522 κ.ε., 531 κ.ε, και του ίδιου Law as medium and law as institution, in Teubner (Εd.) Dilemmas of Law in the Welfare State, , ο.π., σ. 203. [12]S. Simitis, Juridification of labor relations, in G. Teubner (Ed.), Juridification of social spheres, De Gruyter, Berlin, N. York, 1987. 113, σ. 132. [13]Βλ. και S. Simitis, Schutz von Arbeitnehmerdaten, Regelulngsdefizite-Lösungsvorschläge, Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Bonn, 1980, 7 κ.ε. πρβλ. και P. Häberle,Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRl 30, 1972.51, σ. 75, 99. [14]Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελεί συχνά παράδειγμα προς αποφυγή, θυμίζοντας τις σκοτεινότερες αποφάσεις των αμερικανικών συντηρητικών δικαστηρίων. Βλ., π.χ., την ΕΣ 400/1988, ΝοΒ 1989.645, που έκρινε συνταγματική την διάταξη του αρ. 7 του ν. 70/1943 κατά την οποία αίρεται το συνταξιοδοτικού δικαιώματος χήρας που απέκτησε νόθο τέκνο. Για τη στήριξη της κρίσης αυτής, αναφέρεται στο «κοινό περί δικαίου και ηθικής συναίσθημα των Ελλήνων»... [15]Πέρα από τις προσβολές των ατομικών δικαιωμάτων από τη διεισδυτικότητα στην προσωπική ζωή των κοινωνικών λειτουργών (βλ. ενδεικτικά Ch.Reich, The new property, Yale Law Journal, 5, 1964.733, σ. 760-764), η αμερικανική θεωρία παρατηρεί ότι η κρατική ισχύς αυξάνεται και από την διακριτική ευχέρεια με την οποία χορηγούνται τα διάφορα βοηθήματα (ibidem, σ. 749-750), όπως επίσης και από τις ελλιπείς εγγυήσεις που παρέχουντα αρμόδια για την επίλυση των διαφορών ειδικά διοικητικά δικαστήρια και επιτροπές (ibidem, σ. 751-754). [16]Όπως έχει ήδη αναφερθεί, στη σύγχρονη Γαλλία οι άστεγοι στερούνται των πολιτικών τους δικαιωμάτων, δεδομένου ότι απαραίτητη προϋπόθεση για την κτήση ή ανανέωση εκλογικού βιβλιαρίου είναι η κατοχή μόνιμης κατοικίας. [17]Πρβλ. Η. Ζacher, Der Sozialstaat als Ρrozeβ, in Αbhandlungen zu Sozialrecht Μüller Verlag, Ηeidelberg, 1993 σ. 63. [18]Ετσι, π.χ., ο Α. Μανιτάκης, Κράτος δικαίου και τυπικός έλεγχος της συνταγματικότητας, ο.π., σ. 241. [19]Βλ., π.χ., Γ. Τράντα, Σκέψεις πάνω στις κύριες συνιστώσες της δογματικής του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης, ΕΔΚΑ 1994.129. [20]Έτσι και ο Α. Στεργίου, Το κοινωνικό κράτος: μία ανάπτυξη στο περιθώριο του δικαίου, Το παράδειγμα των κοινωνικών ασφαλίσεων στο : Διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σ. Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σ. 159. Ο συγγραφέας καταλήγει (σ. 166) ότι το κοινωνικό κράτος είναι "δικαιικά ατροφικό" και ότι θα πρέπει να επιδιωχθεί να αποκτήσει δομές ανάλογες με του Κράτους Δικαίου. Η ασάφεια και η γενικότητα του συνταγματικού νομοθέτη οδηγούν "σχεδόν, σε μία αποδέσμευση του νομοθέτη και σε έναν οριακό έλεγχο συνταγματικότητας". [21]Λ. Φεραγιόλι, Κοινωνικό Κράτος και Κράτος Δικαίου, in Αυταρχική Δημοκρατία και Πολιτική, ΑΘήνα, Στοχαστής, 1985, σ. 79 κ.ε. [22]ibidem, σ. 83, πρβλ. C. Offe, The divergent rationalities of administrative action, in Disorganized capitalism, Polity Press, Cambridge, 1985.300, (Rationalitaetskriterien und Funktionsprobleme politischadministrativen Handelns, Leviathan 3, 1974.333). [23]ibidem, σ. 92. Το ότι οι κανόνες κοινωνικής ασφάλειας πρέπει να έχουν σταθερή αντικειμενική βάση δέχεται και ο Κ. Κρεμαλής, Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας, ο.π. σ. 63, με παραπομπή στον Verdross. [24]Βλ. σχετικά τμήμα Β του επόμενου κεφαλαίου. [25]Βλ., αντί άλλων, Θ. Σακελλαρόπουλου (επιμ.), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Κριτική, Αθήνα, 1999, ιδίως την προσωπική συμβολή του ιδίου, Αναζητώντας το νέο κοινωνικό κράτος, ό.π., σελ. 23 κ.ε. [26]Βλ. σχετικά Θ. Σακελλαρόπουλου, Αναζητώντας το κοινωνικό κράτος, σε Θ. Σακελλαρόπουλου (επιμ.), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Κριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 23 κ.ε.. [27]Βλ. N. Gilbert, A. Etzioni, Transformation of the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford University Press, Oxford, N. York, 2002, P. Taylor-Gooby, Open Markets versus Welfare citizenship: Conflicting Approaches to Policy Convergence in Europe, Social Policy and Administration, Volume 37, No 6, 2003.540. [28]Για μία κριτική αποτίμηση της κατάστασης βλ. Α. Μητρόπουλο, Νεοφιλελευθερισμός και υποβάθμιση της εργασίας, Αφοι Τολίδη, Αθήνα, 1991. [29]Βλ. κυρίως G. Esping-Andersen, Welfare States and the Economy, in N. Smelser and R. Swedberg (Eds), Handbook of Economic Sociology, Princeton University Press, Princeton, 1994, και του ίδιου, After the golden age: the future of the welfare state in the new global order, UNRISD, Geneva, 1994. [30]Οι Naisbitt J., Aburdene P. (Megatrends 2000, Ten new directions for the 90's, Avon Books, N. York, 1990, σ. 175, σ. 180) γράφουν ότι υπάρχει νέο κοινωνικό συμβόλαιο στην Αμερικανική κοινωνική πολιτική, ”from welfare to workfare”. [31]Πρβλ. την αποστροφή της κυρίας Θάτσερ να γίνει η χώρα “from a give-it-to-me to a do-it-yourself country; a get-up-and-go instead of a sit-back-and-wait-for-it nation". [32]Τέτοιο ήταν το πρόγραμμα του κυβερνήτη Δουκάκη στη Μασαχουσέτη (Employment and Training -1982-), το οποίο χορηγούσε σε όσους έβρισκαν δουλειά στον ιδιωτικό τομέα για μία μεταβατική περίοδο ενός χρόνου κρατική ιατρική ασφάλιση και φροντίδα για τα παιδιά. Το πρόγραμμα αυτό πέτυχε μόνον επειδή υπήρχε μεγάλη ζήτηση στην αγορά εργασίας (μόνον 2.5% ανεργία). Βλ. σχετικά R. Lister, Women, Economic Dependency and Citizenship, Journal of Social Policy, 19/1987.445. [33]Παραδοσιακά, το κόμμα των Εργατικών αντιστεκόταν στον έλεγχο πόρων στα πλαίσια της κοινωνικής προστασίας. Αυτή η άποψη είχε εκφραστεί και το 1993 από τον νυν (2004) Υπουργό οικονομικών όταν είπε «Θέλω η επόμενη Εργατική κυβέρνηση να καταφέρει αυτό που δεν κατάφεραν 50 χρόνια κοινωνικού κράτους. Το τέλος του ελέγχου πόρων για τους ηλικιωμένους μας» (Brown, Speech to the Labour Party Conference, Brighton 1993Brewer, M., Clark, T. and Wakefield, M., The Institute for Fiscal Studies, “Five Years of Social Security Reform in the UK”, July 2002, www.ifs.org.uk/workingpapers/wp0212.pdf, [34]Βλ. σχετικά P. Taylor-Gooby, Welfare Reform in the UK: the Construction of a Liberal Consensus”, σε P. Taylor-Gooby (Ed.), Welfare States under Pressure, Sage Publications Ltd., London, Thousand Oaks, New Delhi, 2001, του ίδιου, Introduction: Open Markets versus Welfare citizenship: Conflicting Approaches to Policy Convergence in Europe”, Social Policy and Administration, ό.π., σελ. 540 κ.ε. [35]Η πολιτική αυτή έχει επιπτώσεις σε ευρύτερα τμήματα του πληθυσμού. Σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ (Etudes économiques de l'OCDE, Etats-Unis, Paris, 1996, σ. 103), από την δεκαετία του 1960 έως το 1993 το 80% του πληθυσμού υπέστη σχετική μείωση του εισοδήματος του, την οποία καρπώθηκε το 5% των πιο εύπορων στρωμάτων. [36]Σύμφωνα με τις στατιστικές του ιδρύματος Rowntree, το εισόδημα του πλουσιότερου δεκάτου του πληθυσμού αυξήθηκε κατά το διάστημα 1979-1992 κατά 50%, ενώ το αντίστοιχο του φτωχότερου δεκάτου μειώθηκε κατά 17%. Βλ. σχετικά J. Carby-Hall, La crise de l’Etat Providence en Grande Bretagne, Revue Int. de Droit Comparé 1996.35, σ. 62. [37]Οι μειώσεις ήταν μικρότερες στα άλλα κράτη του πρότυπου, δηλαδή 9% στον Καναδά και 5% στην Αυστραλία. [38]Όλα τα στοιχεία από τον Esping-Andersen, ό.π., σ. 15, 27-28, 32) και τον J. Myles, The future of the welfare in Canada and the US, in The Future of Welfare, Social Forskings Institutet, Copenhagen, 1995, σ. 13 κ.ε.. Βλ. και P. Ruggles, M. O'Higgins, (Retrenchment and the New Right, in M. Rein, G. Esping-Andersen, L.Rainwater (eds), Stagnation adn Renewal in Social Policy, M. Sharpe, Armonk, N. York, 1987.187. [39]Βλ. T.R. Marmor, T.L. Marshaw και P.L. Harvey, America's misusnderstood welfare state, Basic Books, N. York, 1990 και J. Hills (ed), The State of Welfare, Clarendon Press, Oxford, 1990. [40]Πρβλ. Θ. Σακελλαρόπουλου, Αναζητώντας το νέο κοινωνικό κράτος, σε Θ. Σακελλαρόπουλου (επιμ.), Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, ό.π., σελ.52 κ.ε. [41]A. Giddens, The third way, Polity Press, London, 1998. [42]Βλ. σχετικά P.Taylor – Gooby, ‘The silver Age of the Welfare State :Resilience and Contingency’.Presented at ‘ Hellenic Social Policy Association Inaugural Conference’. May 10-13,2001, Democritus University of Thrace [43]Βλ., αντί άλλων, Γ. Κατρούγκαλου, Η επιρροή του κοινοτικού δικαίου στο δίκαιο κοινωνικής ασφάλειας, Ε.Δ.Κ.Α 2006.241, G. Katrougalos, The (dim) perspectives of the European social citizenship, Jean Monnet Paper 5/2007. [44]Βλ. σχετικά J. Stiglitz, Η μεγάλη αυταπάτη, Λιβάνης, Αθήνα, 2003. [45]M. Queisser, Pension Reform and International Organizations: From conflict to Convergence, International Social Security Review, Volume 53, No 2, σ.. 31-45, Blackwell Publishers, Oxford, UK and Malden, MA, 2000, σελ. 33 [46]Βλ. M. Queisser, Pension Reform and International Organizations: From conflict to Convergence, International Social Security Review, Volume 53, No 2, 2000.31 [47]Πρόκειται για την κοινωνική φιλοσοφία του Προέδρου Μπους του νεότερου. Την αποτύπωσε σε ομιλία του στη Φλώριδα στις 30/4/2002 ως εξής: «Ονομάζω τη φιλοσοφία μου συμπονετικό συντηρητισμό. Είναι συμπονετικός γιατί αποσκοπεί να βοηθήσει τους συμπολίτες μας που έχουν ανάγκη. Είναι συντηρητικός γιατί εμμένει στην ατομική ευθύνη.» (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/04/20020430.html) [48]M. Olasky, Renewing American Compassion: How Compassion for the Needy Can Turn Ordinary Citizens into Heroes, Free Press, New York, 1996, Compassionate Conservatism: What it is, What it Does, and How it Can Transform America, Free Press, New York, 2000. [49]M. Olasky Renewing American Compassion, ό.π., σ. 64, 41. [50] Βλ. σχετικά Χ. Ανθόπουλο, Εθελοντισμός, Αλληλεγγύη και δημοκρατία: Η εθελοντική δράση στην συνταγματική προοπτική, εκδ. Οξύ, Αθήνα, 2000, Α. Θεοδωράκη, Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Μοντέλο και η Κοινωνία των Πολιτών, σε Π. Σκλιά και Α. Χουλιάρα (επιμ.) Η Διπλωματία της Κοινωνίας των Πολιτών, Παπαζήσης, Αθήνα, 2002, σ. 149-62. πρβλ. B. Gidron, R. Kramer, L. Salamon (Eds), Government and the 3d sector in comparative perspective, Allies or Adversaries? in B. Gidron, R. Kramer, L. Salamon (Eds), Government and the 3d sector, Jossey Bass, S. Francisco, 1992.1, H. Zacher, F. Kessler, Die Rollen der öffentlichen Verwaltung und der privaten Träger in der soziallen Sicherheit, Zeitschrift für auslandisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht 1990.97, J. Lewis, Voluntary Organizations in "New Partnership" with Local Authorities: The anatomy of a Contract, Social Policy and Administration, vol. 28, 1994.206, R. Common, N. Flynn, Contracting for Care, J. Rowntree Foundation, N. York, 1992, σ. 19. [51]D. Billis, A theory of the voluntary sector: Implications for policy and practice, Working Paper no 5, Centre for Voluntary Organization, LSE, 1989. [52]SSI, Practic guidance and practice material for SSDs and other agencies, London, HMSO, 1991. [53]Ήδη τα έσοδα ιδιωτών που συμβάλλονται με την τοπική αυτοδιοίκηση για τη χορήγηση κοινωνικών υπηρεσιών ανέρχονται στο 4.1% του ΑΕΠ, εκ των οποίων 11% προέρχεται από κρατικές επιχορηγήσεις. Έτσι, ανάμεσα στο 1979 και 1985 το μερίδιο του ιδιωτικού τομέα στη φροντίδα των ηλικιωμένων πέρασε από 14% σε 33% Από τους 250.000 ηλικιωμένους που είναι αντικείμενο συστηματικής φροντίδας περίπου οι μισοί ζουν πλέον σε κάποιο ίδρυμα ενός "μη κερδοσκοπικού σωματείου". Βλ. σχετικά D. Robbins, Les services sociaux aux personnes: choix et changement dans le système britannique, in Service Social dans le monde, no 3-4/1992.5, σ. 19, Μ. Knapp, Private and voluntary Welfare, in M. McCarthy (ed), The new politics of Welfare, An Agenda for the 1990's, Macmillan, London, 1989, πρβλ. τις σχετικές προτάσεις του sir R. Griffiths, Community Care: Agenda for Action, Report to the Secretary of State for Social Service, HMSO, London, 1988. [54]Βλ. R. Kramer, The roles of voluntary social service organizations in four European States: Policies and trends in England, the Netherlands, Italy and Norway, in S. Kuhnle, P. Selle (Eds), Government and Voluntary Organizations, Avebury, Alserhsot, 1992.34, U. Ascoli, Towards a partnership between statutory sector and voluntary action?, στο ίδιο, σ. 136. [55]M. Rein, L. Rainwater, The Public/Private mix, ο.π., σ. 39. [56]Βλ. P. Idenburg, The Dutsch paradox in Social Welfare in C. Jones and M. Brenton, Yearbook of Social Policy in Britain, Routledge, London, 1985.123. Ο μεγάλος αυτός αριθμός οργανώσεων εξηγείται και από τη σημαντική πολιτιστική και θρησκευτική πολυμορφία της ολλανδικής κοινωνίας, στα πλαίσια της οποίας διαφορετικές κοινότητες λειτουργούσαν παράλληλα εντελώς διαφορετικά προγράμματα κοινωνικής πολιτικής. Βλ. σχετικά Brenton M., Changing relationships in Dutch Social Services, Journal of Social Policy, 1982.59 [57]Βλ. Kramer, ο.π., σ. 42, βλ. και R.M. Kramer, Voluntary Agencies in the Welfare State, University of California Press, Berkley, CA, 1981, σ. 19-36, H.J. Dirven, Social Exclusion in the Netherlands, Working Paper, Institute of Social Recearch, Tilburg University, 1990. [58]Οι ρυθμίσεις αυτές έχουν επανειλημμένα τεθεί υπό τον έλεγχο του Συνταγματικού δικαστηρίου, και έχουν πάντοτε θεωρηθεί συνταγματικές. Βλ. ενδεικτικά BVerfGE 22, 180, BVerfGE 24, 236 (245), πρβλ., αντί άλλων, H. Anheier, An Elaborate network, profiling the 3d sector in Germany, in B. Gidron, R. Kramer, L. Salamon (Eds), Goverment and the 3d sector, Jossey Bass, S. Francisco, 1992.31. [59]Ετσι ο H. Aquina, A partnership between Government and voluntary organizations: Changing Relationships in Dutch Society, in B. Gidron, R. Kramer, L. Salamon (Eds), Goverment and the 3d sector, Jossey Bass, S. Francisco, 1992.57, σ. 71. [60]Βλ., αντί άλλων, B. Gidron, R. Kramer, L. Salamon (Eds), Goverment and the 3d sector in comparative perspective, Allies or Adversaries? in B. Gidron, R. Kramer, L. Salamon (Eds), Goverment and the 3d sector, ο.π., σ. 1 κ.ε., U. Ascoli, Towards a partnership between statutory sector and voluntary action? ο.π., σ. 144 κ.ε., πρβλ. A. Evers, H. Wintersberger, On the future of the welfare state, Towards a policy of life styles, in A. Evers et al. (eds) The changing face of Welfare, Gower, Aldershot, 1987.152, A. Evers, Shifts in the Welfare Mix, in A. Evers and Wintersberger H. (eds), Shifts in the Welfare Mix, Campus, Vienna, 1987. Ιδιαίτερα ενδιαφέρουσες είναι και οι πληροφορίες των S. Kuhnle, P. Selle, The historical precedent for government-non profit cooperation in Norway, ο.π., σ. 75, για την «καταναλωτική δημοκρατία» στη Νορβηγία, τη λήψη δηλαδή υπ’όψη της γνώμης των χρηστών για το πώς θα οργανωθούν οι κοινωνικές υπηρεσίες. [61]Για μία παράλληλη θεώρηση του «διπλού εκδημοκρατισμού» (double democratization), βλ. D. Held, Models of Democracy, Polity Press, Cambridge, 1993, σ. 289 κ.ε.. [62]Έτσι ο Τ. Γιαννίτσης, Το ασφαλιστικό (ως ορφανό πολιτικής) και μια διέξοδος, εκδόσεις πόλις, 2007, σ. 185. [63]Έτσι ο Αλ. Π. Μητρόπουλος, Το τέλος του κοινωνικού κράτους; Αριστερά και συνδικάτα μπροστά στην απορρύθμιση, εκδόσεις Α.Α. Λιβάνη, 2008, σ. 45.